В этом году заканчивается девятилетняя программа сотрудничества приграничных регионов России и Китая. Вместо ожидавшегося прорыва в региональном сотрудничестве – почти полное отсутствие результатов. Логика стратегического партнерства двух стран требует оформления новой подобной программы, но только с учетом ошибок предыдущей
Нынешний сентябрь будет богат на знаковые годовщины. Пять лет назад в Астане председатель КНР Си Цзиньпин заявил о создании Экономического пояса Шелкового пути. Его предшественник Ху Цзиньтао за четыре года до этого, в 2009 году, вместе с тогдашним президентом России Дмитрием Медведевым подписал в Нью-Йорке Программу сотрудничества регионов Дальнего Востока и Восточной Сибири России и Северо-Востока Китая на 2009–2018 годы.
Этот документ, как считалось, должен был качественно изменить характер и динамику российско-китайского регионального сотрудничества. Кто-то видел в этом ключ к будущему прорыву в развитии Тихоокеанской России. Кто-то – будущую колонизацию восточной периферии России китайцами. Однако реальность оказалась гораздо прозаичнее: не произошло практически ничего.
Сейчас о Шелковом пути еще вспоминают, хотя уже не так восторженно. А вот о программе сотрудничества российских и китайских регионов 2009–2018 годов почти не говорят. Между тем пора бы. Программа официально была рассчитана на девять лет, и в этом году необходимо не только подводить ее итоги, но и решать, что делать дальше. Так как уровень взаимоотношения России и Китая по-прежнему остается «лучшим за всю историю», да еще и 2018–2019 годы объявлены «перекрестными годами регионального сотрудничества», все идет к тому, что будет принята новая программа.
Работа над новым документом уже началась. 21 августа в Даляне (大连) на очередном заседании Межправительственной комиссии по развитию Дальнего Востока и Байкальского региона РФ и Северо-Востока КНР его обсудили, а подписание новой программы может быть приурочено к Восточному экономическому форуму во Владивостоке (11–13 сентября) – благо в этом году впервые за всю историю ВЭФ на него пожалует Си Цзиньпин.
Самое время подумать, какие выводы можно сделать из истории реализации предыдущей программы. А для этого прежде всего нужно внимательно изучить текст документа, который должен был стать дорожной картой регионального сотрудничества, да так ею и не стал – во многом из-за того, что изначально был неудачно составлен.
Девять лет назад подписанию программы предшествовала встреча лидеров двух стран, по итогам которой Медведев и Ху заявили, что координация стратегий регионального развития «способна дать немалую отдачу для ускорения экономического развития соседних территорий». Тем самым они дали отмашку к составлению концептуального документа, который бы определял алгоритмы и цели этой координации.
Формирование самого документа происходило летом, в сезон отпусков – возможно, поэтому все делалось в спешке, без достаточной проработки и по принципу «от каждого региона – проекты в план». Причем регионы, получая запрос центра, в ответ отсылали списки стандартных предложений для крупных инвесторов, не корректируя их под цели и задачи программы и, скорее всего, имея о них крайне смутное представление.
Иначе говоря, программа с самого начала не была комплексной стратегией, в соответствии с которой две страны координировали бы развитие сопредельных регионов (как это предполагалось исходя из заявления лидеров), а распадалась на отдельные проекты, не связанные между собой.
Однако гораздо важнее то, что программа не содержала описания механизмов ее реализации. Конкретизируя до деталей предполагаемые совместные проекты (например, открытие прямого авиарейса из Петропавловска в Далянь), документ никак не регламентировал действия чиновников двух стран, называя лишь ответственных за реализацию: Министерство экономического развития РФ и Госкомитет по развитию и реформе КНР (发改委).
Анализируя содержание программы, легко заметить и другие родовые болезни. Документ был составлен чиновниками и для чиновников, однако большая часть заявленных проектов относилась к компетенции бизнеса, на который государство имело весьма ограниченные рычаги влияния.
В лучших бюрократических традициях многие пункты были составлены максимально бессодержательно, а критерии оценки реализации – размыто. Обычная формулировка выглядит так: «Продолжение изучения вопроса открытия регулярных пассажирских автомобильных перевозок по маршруту Хабаровск – Харбин». Очевидно, что все девять лет ответственные структуры «продолжали изучать вопрос».
Даже там, где пункты были сформулированы более конкретно, желаемый результат не появился (например, уже упоминавшийся авиарейс с Камчатки в Далянь так и не взлетел) или же потребует значительно большего времени, чем девять лет, отпущенные не реализацию программы.
И десятилетия мало
Если попытаться классифицировать все указанные в программе проекты, то их можно поделить на четыре большие группы. Первая – это масштабные объекты трансграничной инфраструктуры (например, мосты, железные и автомобильные дороги). Вторая – «трансграничное хозяйство», то есть погранпереходы и подъездные пути к ним. Третья – «инвестиционные проекты», под видом которых в программу были записаны различные бизнес-концепты, имевшиеся у региональных администраций по обе стороны границы в 2009 году. Наконец, к четвертой категории можно отнести «нематериальные» проекты – типа «дальнейшего расширения и углубления сотрудничества в приграничных районах в сфере высшего образования, языкового обучения, культурных обменов, спортивных обменов, научно-технического сотрудничества, а также молодежных обменов». Ими, как уже было сказано, программа особенно богата.
Даже если брать в расчет только первые три группы, выяснится, что оценить эффективность работы по ним практически невозможно. У многих из них к моменту подписания программы не было предпосылок к реализации: целесообразность некоторых вызывала вопросы у экспертов и чиновников, отсутствовал общественный и властный консенсус (так, еще в 2012 году министр по развитию Дальнего Востока Виктор Ишаев говорил, что реализация одного из флагманских проектов программы «негативно скажется на экономике Дальнего Востока»), все сложно было с финансированием.
Это привело к появлению в программе большого количества мертворожденных проектов. Реализованными же оказались, за редким исключением, те проекты, которые в том или ином виде уже существовали к 2009 году. В своем исследовании китаист Сергей Иванов приводит такую статистику: по данным Минэкономразвития, из 91 инвестпроекта на российской стороне к 2015 году «на стадии реализации» было 15 (с участием китайских инвестиций лишь 11), причем большая часть из них уже была запущена до начала реализации программы.
Например, в Приморье это были «промышленная зона Канцзи» под Уссурийском (на деле небольшое предприятие по производству картонных коробок) и так называемый Дальневосточный промышленный парк в Михайловском районе. Впрочем, тут особых иллюзий быть не должно – несмотря на то что по бумагам «парк» числится открытым, на деле его нет, а первый камень в его основание закладывали по меньшей мере трижды.
Те проекты, которые к началу программы, были на нулевой стадии, затянулись более чем на десятилетие из-за сложностей с финансированием и бюрократических проволочек. Особенно показательна история погранпереходов на российской стороне, которые вдоль всей российско-китайской границы находятся в удручающем состоянии, что, во-первых, диссонирует с роскошными китайскими «воротами в страну» (国门), а во-вторых, является реальным тормозом на пути развития трансграничной торговли и гуманитарных контактов.
Программа сотрудничества содержала указание реконструировать или модернизировать каждый из имеющихся на российско-китайской границе погранпереходов. Этим занималось созданное в 2007 году федеральное ведомство Росграница. В Приморском крае окончание работ было приурочено к саммиту АТЭС-2012. Но, как и в случае с пятизвездочными гостиницами Hyatt во Владивостоке, «что не построено к саммиту – не построено вообще». В результате пересечение границы через российский переход может занимать до шести часов. А в Забайкальске (единственном на всей границе круглосуточном пункте пропуска) в прошлом году были случаи, когда китайские туристы ночевали на полу таможенного пункта.
Непонятно, что стало с деньгами, которые были выделены на реконструкцию погранпереходов, но в 2016 году Росграницу упразднили, а ее функции передали Министерству транспорта (экс-руководитель Росграницы Дмитрий Безделов в декабре 2017 года был приговорен к девяти годам колонии за мошенничество при обустройстве границы, причем одним из эпизодов уголовного дела были и хищения в Приморье). Новая структура заново начала ревизию проектов, согласования и подготовительные работы. На данный момент завершение эпопеи запланировано на 2019–2021 годы, но верится в это с трудом.
Недоверие к заявленным срокам – это уже часть дальневосточного культурного кода. Быстро на границе ничего не делается. Возьмем, например, пресловутые мосты через Амур. История создания моста Благовещенск – Хэйхэ начинается еще в 1995 году, когда было заключено первое межгосударственное соглашение на эту тему. Четырнадцать лет спустя проект включили в программу сотрудничества. И только в 2013 году вопрос обсудили на уровне глав правительств. В марте 2016 года на паритетной основе создана российско-китайская компания для строительства и эксплуатации моста (на принципах концессии за счет займов из китайских банков), а в декабре того же года началось строительство объекта.
Создание другого моста через Амур – железнодорожного, Нижнеленинское – Тунцзян было инициировано российской компанией «Петропавловск» для вывоза своей продукции в Китай еще в 2007 году. Она же должна была инвестировать в проект, который решили осуществлять в форме государственно-частного партнерства. В 2009 году мост заявили в программе сотрудничества. Четыре года ушло на согласование проекта с китайской стороной.
В 2013 году подписали соглашение, по которому 1900 м строила китайская сторона, а 300 м – российская. Китайцы завершили свою часть в 2016 году. С российской стороны все оказалось плохо. В 2014 году компания «Петропавловск» вышла из проекта, и его реализация была передана Российскому фонду прямых инвестиций (РФПИ). В сентябре 2015 года на ВЭФ заявили, что, помимо РФПИ, в проект войдет Фонд развития Дальнего Востока. Однако очень скоро стало ясно, что фонды оттягивают оплату проекта. Пока изыскивали средства, у стройки дважды сменился подрядчик, и только в 2017 году строительство началось.
Успехи и ошибки
На примере моста Нижнеленинское – Тунцзян видно, что основная причина, по которой большинство проектов на китайской стороне реализовано, а на российской осталось на бумаге, – финансы. Впрочем, не нужно думать, что в Китае с этим все безоблачно. Там, где проекты реализуют не крупные госкорпорации с возможностью безлимитного списания долгов госбанками, а обычные местные компании, результат получается тот же. Так, построена лишь первая очередь заявленной в программе железной дороги Аршан (伊尔施) – Шинэ-Барга (新巴尔虎) – Маньчжурия (满洲里). До сих пор не построены железнодорожные ветки из Хайлара (海拉尔) в Хэйшаньтоу (黑山头), из Хуньчуня (珲春) в Дуннин (东宁).
Как и в России, лучше всего на китайской стороне реализовали те проекты, которые уже были запущены к сентябрю 2009 года – прежде всего, имеющие общегосударственное значение (например, скоростная автотрасса Чанчунь (长春) – Хуньчунь, являющаяся частью государственного шоссе G12). В списке перспективных инвестпроектов, который содержится в приложении к программе, китайцам также похвастаться особо нечем: Северо-Восточный Китай сам страдает от экономической рецессии и недостатка инвестиций. Причем речь идет об инвестициях из развитых прибрежных регионов КНР – российских капиталов здесь уже давно не ждут.
Таким образом, очевидно, что провал программы невозможно списать просто на нерасторопность российских чиновников или скудость местных бюджетов. Программа изначально была непроработанной, и удивление тут скорее должны вызвать отдельные успехи, а не общий провал.
К успехам тут можно отнести то, что благодаря этой программе Россия и Китай теперь обсуждают вопросы регионального сотрудничества на высшем уровне. В 2013 году появился Совет сотрудничества между регионами, а в 2016-м начала работу соответствующая межправительственная комиссия, очередное заседание которой прошло 21 августа в Даляне.
Также в России под эгидой Министерства по развитию Дальнего Востока появилась система институтов, занимающихся региональным сотрудничеством с Китаем. Госбанки и фонды создали новые финансовые инструменты для поддержки экономической интеграции. Любой крупный российско-китайский проект в регионе стал объектом пристального внимания со стороны центральных властей.
Есть у программы и конкретные результаты на земле. Вовремя построили мосты на остров Большой Уссурийский под Хабаровском (напомним, что половина острова принадлежит КНР, а половина – России). Китайский Уссурийский мост строился в 2010–2012 годах, российский мост Амурская протока – в 2011–2013 годах. Сдвинулось с мертвой точки строительство двух мостов через Амур. На высшем уровне ищут инвесторов для транспортных коридоров Приморье-1 и 2. С китайской стороны всю трансграничную инфраструктуру и подъездные пути к ней довели до состояния, близкого к идеальному.
Иначе говоря, программа сотрудничества периферийных регионов России и Китая должна существовать. Только это должна быть качественно иная программа, при составлении которой не нужно повторять ошибки предыдущей.
Во-первых, не стоит вновь нашпиговывать ее списком мелких инвестиционных проектов. Это создает иллюзию детальной проработки документа, но фактически бессмысленно, потому что чиновники в России и Китае не имеют тотального контроля над бизнесом, а подобные проекты быстро теряют актуальность. Скорее в программе должны быть прорывные инфраструктурные проекты. Опыт 2009–2018 годов показывает, что это очень хорошо стимулирует центральную и местную бюрократию, ответственную за реализацию документа.
Во-вторых, новая программа обязательно должна быть скоординирована с работой институтов развития на Дальнем Востоке: территориями опережающего развития и свободным портом Владивосток. Нужно описать конкретные механизмы экономической интеграции, которые могли бы функционировать на базе этих структур.
В-третьих, не нужно включать в программу недоработанные идеи и проекты, принятие которых потребует длительного согласования с контрольными ведомствами без гарантий на успех. Лучше, чтобы программа регионального сотрудничества содержала только те положения, с которыми согласны и бюрократия, и экспертные сообщества. Тогда не повторятся провалы нынешней программы, где хватало заведомо нереализуемых проектов. Ведь каждый провалившийся проект порождает скепсис не только в отношении всей программы, но и вообще российско-китайского регионального сотрудничества.
Правила комментирования
comments powered by Disqus