С 1 января 2019 г. вступили в силу кодексы и законы, принятые в конце 2016 - первой половине 2017 г. в рамках проведения судебной реформы. И вот уже месяц, как правоохранительные органы, суды, Правительство, депутаты Жогорку Кенеша и общественность удивляются, как такое могло произойти: оказывается, как заявил вице-премьер-министр Правительства Ж.Разаков, выступая в Жогорку Кенеше, «надо разработать около 200 законопроектов и около 600 постановлений правительства, чтобы убрать коллизии и пробелы в новых кодексах»! Первое, что приходит на ум от этой «пренеприятнейшей новости» - известное изречение экс-премьера России В.Черномырдина: «Отродясь такого не бывало, и опять то же самое».
Ситуация, сложившаяся с новыми кодексами и законами со всей очевидностью показывает, что назрела необходимость в проведении анализа законотворческой деятельности государственных органов и ревизии действующего законодательства для выявления в законах и других нормативных правовых актах норм, содержащих потенциальные риски дестабилизации и дезорганизации власти, скрытые угрозы единству и целостности страны в будущем.
При этом создание механизма сдержек и противовесов, защищающего правовую систему государства от принятия деструктивных законодательных решений должно стать приоритетным направлением в ходе совершенствования законотворческой деятельности государственных органов.
В Кыргызстане деструкция законодательства становится все более очевидной
Характерной особенностью законотворческой деятельности государственных органов - Жогорку Кенеша (депутатов, депутатских фракций), Правительства (министерств, административных ведомств), в настоящее время является появление законов, и их становится все больше и больше, которые работают не во благо, а во вред государству и обществу. При этом эти законы зачастую проталкиваются через Жогорку Кенеш агрессивным меньшинством, но с молчаливого безразличия большинства, а также Правительства. По сути дела, в настоящее время мы сталкиваемся с феноменом – деструкцией законодательства. Иначе говоря – разрушающим воздействием законодательства (права) на общество и государство.
К деструктивным относятся принятые государственными органами законы (нормы закона) либо иные управленческие решения, реализация которых на практике порождают несправедливость и социальную напряженность, влекут другие негативные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижают уровень защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, эффективность правоприменительной и правоохранительной деятельности, подрывают основы национальной безопасности. Такой закон (правовая норма) или управленческое решение, как правило, не соответствует общественным ожиданиям, задачам и целям правового регулирования общественной и государственной жизни, традициям, принципам нравственности и морали общества.
Деструктивность проявляется в том, что современное кыргызское законодательство зачастую «не способно» создавать предпосылки для развития общества, формирования и защиты государственных интересов. Ведомственный или, что еще хуже, узкокорыстный интерес депутатов, депутатских фракций в Жогорку Кенеше и лоббистов из «вне государственных стен», зачастую получает в законах, постановлениях Правительства и Жогорку Кенеша отражение как общегосударственная ценность.
Автор настоящей статьи начинал работать в сфере законотворчества (в Министерстве юстиции) еще в советское время. И если сравнивать законотворческую деятельность государственных органов и современное действующее законодательство с советским, то необходимо признать, что законодательство советского периода было четко гармонизировано и систематизировано по отраслям права. Не припомню случая, чтобы нормы одних законов неадекватно пересекались и противоречили другим или Конституции. Большим плюсом той, советской системы, являлось то, что законодательный процесс был жестко спланирован не только на решение сиюминутных каждодневных задач, или на средний срок, но и на перспективу. Система была жесткой и очень качественно отслеживалась.
Творческий и интеллектуальный потенциал аппаратов советских государственных органов, занятых законопроектной работой (Министерство юстиции, аппараты Совета Министров, Верховного Совета, Центрального Комитета Компартии Киргизской ССР) взращивался, пестовался, очень жестко отбирался. Качественный состав юридических служб советских высших органов власти в большинстве своем в законодательном плане был намного профессиональнее и более активным, инициативным. Отношение к законопроектной работе было более ответственным, чем сейчас в аппаратах Правительства, Жогорку Кенеша и Президента.
В последние два десятилетия с каждым годом профессиональное и интеллектуальное качество государственного аппарата (депутатского корпуса Жогорку Кенеша, аппаратов министерств и ведомств, местных государственных администраций, органов местного самоуправления, аппаратов Жогорку Кенеша, Правительства) падает все ниже и ниже. И пока мы не преодолеем интеллектуальную деградацию государственного аппарата, злой рок «недееспособного государства» еще долго будет довлеть над Кыргызстаном.
Профанация законотворческой деятельности недопустима
Законы - объективная необходимость для любого цивилизованного общества. Законы сами по себе как продукт не представляют никакой ценности, если они не несут полезной для человека нагрузки или не воздействуют на него «напоминанием» об ответственности за антисоциальное поведение. Законы создаются для того, чтобы регламентировать жизнь членов общества.
Именно с помощью законов выстраивается стройная система государственного управления, не создавая при этом условий для диктата государства над обществом. Законы должны работать на человека, чтобы ему при их помощи было удобно и комфортно жить в этом государстве. Так должно быть в идеале.
Смысл законодательной деятельности Жогорку Кенеша и Правительства должно заключаться в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Конституцией, либо их принятие вызывается потребностями развития общества и государства в политической, экономической и социальной сферах жизни.
Только законов, в том числе о ратификации международных соглашений, Жогорку Кенеш принимает ежегодно в среднем по 140-160. Конечно, может возникнуть вопрос: не многовато ли законов принимается? На мой взгляд, государственным органам здесь следовало бы руководствоваться известным советом вождя мирового пролетариата В.И.Ленина касательно соотношения количества и качества «лучше меньше, да лучше».
В настоящее время в законотворческой деятельности государственных органов - засилье малограмотного, неэффективного бюрократического аппарата министерств и ведомств, и, что хуже всего – диктат большей частью профессионально непригодных, политически близоруких, малограмотных, невежественных и чванливых депутатов Жогорку Кенеша. Большинство депутатов парламента появились на политическом и законотворческом горизонте как «черти из табакерки», но получив депутатские «корочки» возомнили себя «профессионалами-многостаночниками», штампуя негодные законопроекты.
В итоге в законотворческой деятельности Жогорку Кенеша, Правительства КР и других государственных органов сложился целый ряд системных факторов, которые подрывают авторитет Закона вообще, всего законодательства, авторитет власти и в целом – государства перед обществом.
«Ахиллесовой пятой» действующего законодательства является запаздывание принятых законодательных и нормативных актов от уровня развития общественных отношений. Законотворческая деятельность государственных органов в большей мере должна носить превентивный характер, чтобы законы принимались не после того, как общество столкнется с той или иной проблемой, а наоборот имели упреждающий характер.
Неумение государственными органами прогнозировать ход развития общества и моделировать ситуации с опережением во времени, привело к нестабильности законов и других нормативных правовых актов, что исключает возможность их должного изучения даже юристами-практиками, не говоря уже о широких слоях населения, для которых и должен предназначаться любой закон.
В настоящее время вал хаотичных законов захлестывает Жогорку Кенеш. Вал фрагментарных, глубоко непродуманных законов, решающих сиюминутные задачи либо узковедомственные, нередко - корыстные интересы чиновников, депутатов и стоящих за ними групп интересов. Нет дискуссии, нет детального обсуждения и критичного осмысления того продукта, который приходит на рассмотрение Жогорку Кенеша и выпускается за его стены. Показательный пример – это принятие кодексов и законов в рамках судебной реформы в 2016-2017 гг.
Беда еще в том, что зачастую законопроекты никоим образом не взаимоувязаны с уже принятыми законами. Зачастую на одном заседании принимаются законы, которые противоречат друг другу не только концептуально, но и содержательно. Жогорку Кенеш и Правительство с увлечением разрабатывают и принимают законопроекты, которыми вносятся бесчисленные поправки в уже действующие законы. Самыми многострадальными законодательными актами, в которые с исключительным постоянством вносятся изменения и дополнения являются действующий Налоговый кодекс, а также Кодекс об административной ответственности, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, которые утратили силу с 1 января текущего года.
Удивительно, но это факт – в 2017-2018 гг. Жогорку Кенеш принимал поправки в действующие до 31 декабря 2018 г. Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административной ответственности, Уголовный кодекс, большинство из которых на самом деле разрешали актуальные проблемы, снимали противоречия, защищали права граждан. Зная при этом, что эти кодексы все равно утратят силу. Разве это не парадокс?
«Поправочное» законотворчество Жогорку Кенеша и Правительства порождает дублирование и несогласованность между нормами действующих законов, влечет за собой элементарную неразбериху в правовом пространстве, правовую коллизию, когда параллельно существуют правовые акты, противоречащие друг другу, либо наряду с принятыми поправками продолжают действовать старые нормы.
Иногда закон успевает просуществовать в первоначальном виде совсем короткий промежуток времени и в него уже вносятся поправки. Несомненно, нестабильность действующих законов отрицательно влияет на эффективность их регулирующего воздействия на социальные и экономические правовые отношения, на порядок снижает инвестиционную привлекательность страны.
Эта вакханалия хаотичного законодательства захлестнула страну и является бременем для устойчивого, динамичного развития кыргызского государства. Нельзя принимать узковедомственные, в интересах частных лиц (групп населения), непроработанные, юридически неграмотно оформленные, противоречивые законы. Профанация законотворческой деятельности недопустима.
Действующее кыргызское законодательство, как правило, обслуживает узковедомственные интересы министерств и ведомств, частные интересы депутатов Жогорку Кенеша и связанных с ними групп населения (владельцев рынков, торгово-посреднических и строительных компаний, коммерческих банков, родственников и т.п.), но не рядового гражданина и, в целом, государства.
Большинство законов инициируется депутатами Жогорку Кенеша и министерствами и ведомствами (через постановление Правительства), которые зачастую создают условия и правила, наиболее комфортные для деятельности чиновников конкретного министерства (ведомства), интересов депутатов и лоббируемых ими групп населения. Это один из главных недостатков действующего законодательства.
Вся законотворческая деятельность государства передана сотрудникам отдельно взятого министерства, ведомства или депутатов Жогорку Кенеша, заинтересованных в принятии того или иного закона, которые кроят закон, исходя из своего видения проблемы и своих узковедомственных и частных интересов, не увязывая действие закона с возможными последствиями в других сферах жизни государства и общества. При этом согласование законопроекта с другими заинтересованными государственными органами и их экспертиза, как правило, проходит формально, только ради соблюдения процедуры продвижения законопроекта, что известно и Правительству и Жогорку Кенешу.
Низкое качество принимаемых Жогорку Кенешем законов также объясняется тем, что в пылу политических баталий экономические и правовые закономерности нередко не учитываются. Подготовка законов идет с конъюнктурных позиций, не говоря уже о скоропалительных, часто принимающихся на эмоциональном уровне законодательных решениях. Конъюнктурные законы редко бывают взвешенными. Они пишутся на скорую руку и не учитывают нюансов правоприменительной практики и их последствия.
Правовая, антикоррупционная и иная экспертиза законопроектов не проводится либо на заключения юристов депутатами не обращается никакого внимания. Аппарат Жогорку Кенеша, и специалисты, привлекающиеся для подготовки законопроектов, просто не в состоянии выдержать пресс депутатского давления, заинтересованного в продвижении «своего» законопроекта.
Законы, нередко затрагивающие социально-экономические интересы и вопросы судопроизводства, разрабатываются вне стен государственных органов и финансируются зарубежными донорами, затем передаются депутатам Жогорку Кенеша для инициирования и принимаются под давлением заинтересованных сторон. При этом депутаты, инициировавшие законопроекты, члены парламентских комитетов практически не изучают представленные законопроекты. Любой закон проходит несколько стадий рассмотрения и обсуждения, его принятие требует времени, однако зачастую ни на одном из этих этапов законопроект серьезно не корректируется. То есть, ненадлежаще работают системные фильтры, в качестве которых должны выступать Правительство (министерства, ведомства), его Аппарат, иные государственные органы (Верховный суд, Генеральная прокуратура и др.), а на стадии подписания принятого закона также Аппарат Президента.
В результате получается, что «надо разработать около 200 законопроектов и около 600 постановлений правительства, чтобы убрать коллизии и пробелы в новых кодексах».
Одним из основных недостатков принимаемых Жогорку Кенешем законов является неподкрепленность законов финансовыми ресурсами, т.е. принятие их без согласования с Правительством (точнее – с Министерством финансов) на предмет определения источников финансирования.
Несмотря на политические пристрастия депутатов, Жогорку Кенеш в своей законотворческой деятельности обязан исходить из экономических и финансовых возможностей государства, принимать реально исполнимые законы. Популистские решения законодателей, ведущие к распылению и без того скудных бюджетных средств – все это тяжелым бременем ложится на экономику, налогоплательщиков, подрывает финансовую стабильность государства и чревата социальным недовольством.
Как бы хорош ни был закон, без финансового и материального обеспечения он работать не будет – это аксиома законотворческой деятельности государственных органов. Каждый закон сразу, или спустя некоторое время, отражается на конкретном кыргызстанце, ради которого должны работать государственные органы. А законы социальной направленности напрямую воздействуют на самочувствие человека. Конечно, важны законы, которые касаются государственного устройства, местного самоуправления, регулируют бюджетное, налоговое законодательство. Но социальные законы затрагивают насущные потребности, и если они плохо продуманы, финансово не просчитаны, то государство, принимающее такие законы, действует во вред человеку, права которого оно, согласно Конституции, обязано защищать.
Еще одна немаловажная причина некачественных законов - в безответственности Жогорку Кенеша и Правительства. Необходима политическая ответственность за результаты законотворческой деятельности. Почему, например, токарь на заводе отвечает за качество своей продукции, и если он испортил деталь, ущерб будет вычтен из его зарплаты?
Если же некачественный, вредный для развития государства и общества закон выходит из недр Правительства и Жогорку Кенеша, то они тоже должны нести ответственность. Как это принято в цивилизованных государствах Европы и Азии: за ошибочно принятые законы и решения, как правило, следует отставка правительства, роспуск (самороспуск) парламента и назначаются новые (досрочные) парламентские выборы.
Для законотворческой деятельности проблема ответственности в настоящее время имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему государственного управления, правоохранительную систему, нарушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость. То есть, законотворческие ошибки, как правило, угрожают государственным интересам.
Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличает законодательную ошибку от других видов ошибок. Например от ошибки, правоприменителя (так, ошибочное возбуждение уголовного дела следователем, которое впоследствии может быть устранено в ходе прокурорского надзора либо рассмотрения дела в суде); от ошибки, допущенной при проектировании строительства (ошибка может быть устранена на последующих стадиях экспертизы) и т.д.
При этом, как было отмечено выше, Правительство (министерства, ведомства) и его Аппарат не в полной мере выполняют роль фильтра конъюнктурности, отсеивая узкокорыстные, и непродуманные законодательные инициативы депутатов Жогорку Кенеша. Свою чашу вины, за одобрение некачественных законов, должен испить и Аппарат Президента, который проводит правовую экспертизу законов, принятых Жогорку Кенешем, перед подписанием главой государства.
Таковы в обобщенном виде системные недостатки законодательства и законотворческой деятельности Жогорку Кенеша и Правительства Кыргызской Республики, иных государственных органов на современном этапе.
Действующие законы критикуют не только профессиональные юристы, но и те, кто раз в жизни вплотную столкнулся с законом и критика эта, как это следует из вышеизложенного, надо признать, не беспочвенна. И дело вовсе не в оголтелом «критиканстве», а в призыве к государственным органам к конструктивизму, совершенствованию юридической техники в законотворческой деятельности, оптимизации законодательства, повышении эффективности работы государственных органов, защите интересов граждан и государства.
Как повысить эффективность законотворческой деятельности
Сегодня на повестке дня, как и прежде, остро стоит необходимость в систематизации действующего законодательства, освобождения его от устаревших и дублирующих норм, восполнения пробелов в правовом регулировании, устранения внутренних противоречий в законах и иных нормативных правовых актах, минимизации отсылочных норм в законах и принятия законов прямого действия, что исключила бы необходимость в толковании, разъяснении, исправлении уже принятых законов.
В конечном счете, цель – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных правовых актов. Здесь необходимы следующие меры:
1) Целесообразно провести ревизию действующего законодательства, и в первую очередь - регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность правил игры, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, взяточничество, мошенничество, рейдерство) и легальной деятельностью. В результате последняя по разным причинам выталкивается в «тень», ухудшается инвестиционный климат в стране.
При этом надо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые слабо на нее влияют, и в особенности - от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования нормативной правовой базы экономических преобразований. Работу ревизии экономического законодательства следует проводить при тесном взаимодействии с представителями бизнес-сообщества (бизнес-ассоциации, деловые советы, аналитические центры и т.п.).
Предстоит максимально упростить законодательные и нормативные правовые акты для создания предсказуемости правовой среды экономической деятельности, превратить максимум законов в документы прямого действия.
2) Следует установить, что внесение министерством или ведомством проекта нормативного правового акта, противоречащего Конституции либо уже действующим законам и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии для руководителя министерства (ведомства), а при повторном в течение года внесении - к обязательному освобождению от должности.
3) Аналогичную ответственность следует установить для руководителей тех министерств и ведомств, которые инициируют проекты законов через «своих» депутатов Жогорку Кенеша (как правило, здесь «пахнет коррупцией»), минуя процедуру, установленную Регламентом работы с документами Правительства.
4) Необходимо поднять законотворческий процесс на современный технологический уровень, под которым подразумевается внедрение механизма перспективного планирования законопроектной деятельности, введение в практику системной, а не от случая к случаю, научной, правовой, антикоррупционной и других экспертиз всех законопроектов, без каких-либо исключений.
5) За последние 25 лет Кыргызстан прошел сквозь все мыслимые и немыслимые реформы. Весь парадокс проведенных реформ заключается в том, что, воплощаясь в жизнь, они движут общество не к демократии, гарантированности защиты прав и свобод человека, не к расцвету экономики и повышению благосостояния народа, а в сторону от заявленных целей. Это относится и к судебной реформе, начало которой было положено в июле 1994 г.
Представляется, что в концепцию судебной реформы, осуществленной в 2013 - 2017 гг. были изначально заложены две крупные методологические ошибки. Первая из них заключалась в том, что реформа была запрограммирована на разрушительный, скоротечно-обвальный характер, идеология которой заключалась в отказе от так называемого «наследия советской системы уголовного права и процесса». А вторая выразилась в переоценке значимости чужого, в основном западного опыта и, как следствие, пренебрежении собственным или опытом стран ближнего зарубежья, которыми много десятков лет были связаны единой пуповиной.
Наш печальный опыт реформ показывает, что бездумное заимствование слишком «продвинутых» западных институтов – ошибка. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные на нашу почву, не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать.
В Кыргызстане за прошедшие годы умудрились разрушить, сломать правоохранительную и судебную систему, а то, что возвели – не оправдало возлагавшиеся надежды. Даже заезжие «консультанты» в частных беседах откровенно признают, что советская правоохранительная система (равно как и система образования и здравоохранения, которые на сегодня практически уничтожены) была одной из самых эффективных. Отвергая весь опыт правового строительства советского периода сегодняшние «реформаторы», как говорится, «выплеснули и ребенка».
Между тем в этом опыте было много такого, что заслуживает бережного отношения к себе. Непростительной ошибкой явилось отказ от простоты, доступности, демократизма, многоступенчатости прежней судебной и правоохранительной системы, отказа от лучших теоретических разработок советских ученых-правоведов по вопросам уголовного права и судопроизводства.
При этом следует отметить, что при подготовке кодексов и законов в 2013-2015 гг. экспертные рабочие группы, состоявшие в основном из представителей «юридической науки», не привлекли к этой архиважной работе опытных представителей и ветеранов Верховного суда, Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел и других правоохранительных органов. Они наверняка помогли бы «теоретикам» совместить теоретические разработки с реальными нуждами практики и, возможно, не пришлось бы сегодня в ускоренном темпе разрабатывать около 200 законопроектов и около 600 постановлений правительства, чтобы убрать коллизии и пробелы в новых кодексах.
В этой связи в создаваемые для подготовки поправок в кодексы и законы рабочие группы (комиссии) необходимо включить побольше практических работников и ветеранов правоохранительных органов и судов, которые прежде привлекались к законопроектной работе.
Только комплексная, системная реализация этих и других объективно назревших мер приведет к повышению качества принимаемых законов.
Правила комментирования
comments powered by Disqus