Пора вспомнить о стабильности законодательства

Одной из главных задач государственного аппарата является законотворчество, однако если неправильно его применять, оно становится его главной проблемой самого аппарата. Надо отметить, что, с одной стороны, постоянное изменение законодательства нужно, потому что мир перманентно меняется — по внутренним для страны причинам, по внешним, по технологическим, по экономическим, по социальным и т.д. Но с другой стороны, если правила игры постоянно меняются, то как в нее играть?

Я проанализировал динамику принятия правовых актов по базе данных с 1990 года по 2018-го. Даже если принять за гипотезу, что многих документов 90-х годов в базе нет, то всё равно виден случившийся в 2008 году рывок в количестве принимаемых ежегодно документов.

Если раньше в год принималось 2−3 тысячи правовых актов, то затем их количество выросло до 7, потом до 13 тысяч, а сейчас стабилизировалось на примерно 10 тысячах в год. Но что такое 10 тысяч актов в год? Это по 40 актов в день, и реально это очень много, даже если учесть, что они принимаются разными ведомствами и на разных уровнях.

Я еще взял и по состоянию на 1 декабря 2018 года посмотрел, какое количество версий разных правовых актов сейчас имеется в базе. Взял для анализа наиболее важные законодательные документы — кодексы, часть конституционных законов и одни из самых важных просто законов.

Потом посчитал количество дней (в Excel у данной функции 360 дней в году, если что) и поделил на количество версий. Ну и в результате получился период изменений для каждого документа — сколько он остается неизменным.

Начнем с кодексов. Данные по 19 действующим казахстанским кодексам собраны в таблице № 1. Меньше всего версий у 2 кодексов — «О недрах и недропользовании» и «О таможенном регулировании» — по 4. На мой взгляд, тут 2 причины — первая, они одни из самых поздних по времени принятия, так как были приняты в конце декабря 2017 года, а во-вторых, там слишком тяжело вносить изменения потому, что у недропользователей хорошие юристы, а таможенные дела теперь должны соотноситься с документами ЕАЭС.

Таблица № 1. Количество версий кодексов

№ общ	Законодательный акт	Дата принятия	Кол-во версий	Период без изменений, дней
1	О недрах и недропользовании. Кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 2017 года № 125-VI ЗРК.	27.12.2017	4	84
2	О таможенном регулировании в Республике Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2017 года № 123-VI ЗРК.	26.12.2017	4	84
3	О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс). Кодекс Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года № 120-VI ЗРК.	25.12.2017	10	34
4	Трудовой кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 414-V ЗРК.	23.11.2015	13	84
5	Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 377-V ЗРК.	31.10.2015	13	85
6	Предпринимательский кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК.	29.10.2015	29	38
7	Об административных правонарушениях. Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК.	05.07.2014	86	18
8	Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 234-V ЗРК.	05.07.2014	22	72
9	Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 4 июля 2014 года № 231-V ЗРК.	04.07.2014	31	51
10	Уголовный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V ЗРК.	03.07.2014	28	57
11	О браке (супружестве) и семье. Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV.	26.12.2011	26	96
12	О здоровье народа и системе здравоохранения. Кодекс Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года № 193-IV.	18.09.2009	73	45
13	Бюджетный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV.	04.12.2008	113	32
14	Экологический кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212.	09.01.2007	66	65
15	Водный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481.	09.07.2003	59	94
16	Лесной кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 8 июля 2003	08.07.2003	32	173
17	Земельный кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442.	20.06.2003	91	61
18	Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть). Кодекс Республики Казахстан от 1 июля 1999 года № 409.	01.07.1999	106	66
19	Гражданский кодекс Республики Казахстан. Кодекс Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года № 268-XIII	27.12.1994	127	68

Больше всего версий у нашего многострадального Гражданского кодекса — 127 штук, затем у Бюджетного — 106 версий. Это тоже ведь составляет огромную проблему, потому что по одному кодексу живет весь бизнес, а по второму всё государство.

Посмотрим, какие кодексы наиболее стабильные, а какие нет. Реже всех меняется Лесной кодекс, причем с большим отрывом от конкурентов — он меняется раз в 173 дня, то есть примерно раз в полгода, а самый нестабильный — это Кодекс об административных правонарушениях, который меняется раз в 3 недели. Медианный период без изменений для кодексов 65 дней, то есть 2 месяца.

Для сравнения с кодексами я взял важные конституционные законы, и обнаружилась интересная закономерность. Больше всего версий законов о выборах и о судьях — 23 и 16, а вот о государственных символах имеет всего 5 версий. Причем обратим внимание, что законы о президенте, правительстве, парламенте, конституционном совете имеют мало версий и меняются раз в несколько лет. То есть при желании вполне можно так писать законы, чтобы их надо было менять всего раз в 2−3 года, а не каждые 2 месяца.

Таблица № 2. Количество версий некоторых конституционных законов

№ общ	Законодательный акт	Дата принятия	Кол-во версий	Период без изменений, дней
1	О государственных символах Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 4 июня 2007 года N 258.	04.06.2007	5	827
2	О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года N 132.	25.12.2000	16	404
3	О Первом Президенте Республики Казахстан — Елбасы. Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 года N 83-II.	20.07.2000	8	826
4	О Конституционном Совете Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. N 2737.	29.12.1995	7	1179
5	О Президенте Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года N 2733	26.12.1995	10	826
6	О Правительстве Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. N 2688.	18.12.1995	8	1033
7	О республиканском референдуме. Конституционный Закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года N 2592.	02.11.1995	5	1662
8	О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года N 2529.	16.10.1995	10	833
9	О выборах в Республике Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года N 2464	28.09.1995	23	363

Правда, чемпион по стабильности, закон «О республиканском референдуме», так редко меняется, видимо, потому, что уже много лет референдумов у нас просто нет.

И, наконец, я взял несколько законов, которые регулируют весьма существенные сферы жизни людей, и посмотрел, как они меняются. Тут получилось как и с кодексами — у закона о банках 116 версий, а меньше всего версий у закона о профсоюзах.

Таблица № 3. Количество версий некоторых законов

№ общ	Законодательный акт	Дата принятия	Кол-во версий	Период без изменений, дней
1	О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан. Закон Республики Казахстан от 31 августа 1995 года № 2444	31.08.1995	116	72
2	Об акционерных обществах. Закон Республики Казахстан от 13 мая 2003 года № 415	13.05.2003	55	102
3	О государственной службе Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК.	23.11.2015	8	136
4	О некоммерческих организациях. Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142.	16.01.2001	46	140
5	О жилищных отношениях. Закон Республики Казахстан от 16 апреля 1997 года № 94	16.04.1997	60	130
6	О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148.	23.01.2001	92	70
7	О политических партиях. Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года N 344.	15.07.2002	10	590
8	О профессиональных союзах. Закон Республики Казахстан от 27 июня 2014 года № 211-V ЗРК.	27.07.2014	6	261
9	Об органах внутренних дел Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 23 апреля 2014 года № 199-V ЗРК	23.04.2014	17	98
10	О транспорте в Республике Казахстан. Закон Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года N 15	21.09.1994	52	168
11	Об автомобильном транспорте. Закон Республики Казахстан от 4 июля 2003 года N 476.	04.07.2003	48	116
12	О железнодорожном транспорте. Закон Республики Казахстан от 8 декабря 2001 года N 266	08.12.2001	54	113

Из данный выборки самый стабильный — закон о политических партиях — он меняется раз в почти 2 года, а самый нестабильный — закон о местном государственном управлении и самоуправлении, меняющийся раз в 2 месяца. В среднем такие вот законы меняются раз в 4 месяца.

Как видно, существенные изменения в основополагающие правовые акты Казахстана вносятся каждые 2−4 месяца, количество правовых актов просто огромное, и они постоянно меняются. Наиболее стабильными правовыми актами являются или те, которые описывают сферу, в которой нет конкуренции, или те, которые описывают центры силы, являющиеся субъектами, а не объектами изменений. Если в сфере или отрасли постоянно сталкиваются интересы разных групп, ведомств, кланов, то там будет постоянная борьба лобби за изменение правил игры.

Из этого следуют следующие последствия разного свойства:

1. Государственный аппарат тратит существенную часть своей работы на производство новых и переделку старых правовых актов, при этом большей части этой работы можно было бы избежать, если бы заранее сделать акт высокого качества, а не впопыхах и к определенной дате. С другой стороны, постоянное ведомственное законотворчество является следствием бюрократической логики борьбы за полномочия — чем больше, тем лучше.
2. В настоящее время институты экспертизы нормативных правовых актов на всех стадиях работают явно недостаточно хорошо и поэтому пропускают большое количество «сырых» правовых актов, которые потом приходится постоянно править, потому что они не соответствуют реальности или сами устраивают проблемы
3. Крайне необходим более строгий контроль над работой межведомственной комиссии по законодательству, которая и является в Казахстане уже многие годы основным законотворческим органом. Как видно, она не может сопротивляться безудержному ведомственному законотворчеству.
4. Необходимо два предохранительных механизма против постоянного вала плохо подготовленных правовых актов — определенной продолжительности мораторий на изменения для новых правовых актов и механизм авторства самих правовых актов и тех, кто туда вносит оправки. И то, и другое может снизить ретивость и повысить качество работы. Отдельно надо запретить ведомству писать и править законы о себе — это должны делать другие ведомства или, лучше всего, парламент.
5. По всей видимости, достигнут определенный предел скорости появления новых правовых актов — если его еще наращивать, сам государственный аппарат не сможет за ним успевать, что приведет к постоянным ошибкам среди судей, и в исполнительной власти тоже. Как минимум надо его снижать раза в 2−3, потому что представительная ветвь власти, бизнес и общество уже безнадежно за ними не успевают
6. Необходимо больше включать в обсуждение и экспертизу правовых актов негосударственные организации и больше платить подрядчикам за ведомственную экспертизу, чтобы их заключения носили не формальный характер
7. Единственная положительная вещь в этом есть для нашей многочисленной армии юристов — с такой системой производства и внесения поправок в правовые акты они никогда не останутся без работы. Вы скажите — зачем это писать, но мне просто хотелось закончить эту статью на хоть чём-нибудь положительном.

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram