С момента приобретения независимости, Кыргызстан оказался перед необходимостью разработки собственной миграционной политики, поскольку внутренняя и внешняя миграция приобрела значительнее масштабы. В первую очередь важно было сформулировать концептуальные основы политики, иначе говоря, выработать систему взглядов на явление и процессы миграции, определить основные принципы, приоритеты и государственные подходы в решении проблем, связанных с миграцией.

Концепция миграционной политики до 2010 г. утратила свою силу. В течение нескольких последних лет идет обсуждение проекта новой концепции. Документ несколько раз вносился в Аппарат правительства и отзывался на доработку.

Какой бы не оказалась судьба новой концепции, сравнительный анализ позволит увидеть, изменились ли понимание и подходы государства к миграции, предлагаются ли какие-то принципиальные новшества в решении проблем миграции с учетом новой реальности и, что немаловажно, насколько изменился потенциал наших государственных органов в разработке концептуальных основ политики.

Концептуальные документы по миграционной политике Кыргызстана за годы независимости.

Лишь спустя десятилетие после получения Кыргызстаном независимости, указом президента КР, от 28 апреля 2000 года, была принята «Концепция государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики». Часть, касающаяся миграционной политики, позже была упразднена, поскольку в апреле 2004 г. была принята отдельная «Концепция миграционной политики Кыргызской Республики до 2010 года».

В рамках процесса разработки и утверждения Национальной стратегии устойчивого развития КР на 2013-2017 гг., в июле 2013 года была создана рабочая группа с участием госорганов и общественных организаций по выработке рекомендаций для создания нового документа в сфере миграции.

Итогом работы этой группы была Аналитическая записка, предоставленная Аппарату президента с рекомендациями для формирования государственной миграционной политики. Однако, на тот момент, новая концепция не была разработана, а в сентябре 2013 г. Правительство КР принимает «Программу содействия занятости и регулирования трудовой миграции до 2020 г.», которая в 2014 г. была дополнена, включив в программу не только внешнюю, но и внутреннюю миграцию.

Более поздняя попытка разработать новую концепцию миграционной политики КР была предприняты уже в 2017 году. Государственная служба миграции дважды в течение 2017 года предоставляла разработанный проект концепции в Аппарат правительства. Проект отзывался на доработку, а в январе 2018 г. обновленный проект, уже согласованный с министерствами, был внесен в Аппарат правительства КР. В настоящее время, судя по информации, найденной на сайте госслужбы, документ все еще находится в разработке.

Если коротко охарактеризовать концептуальные документы в сфере миграционной политики, принятые до настоящего времени, можно увидеть, что основной фокус в них делается на вопросы внешней трудовой миграции.

Это не вызывает удивления, если учесть, что в 2000-е гг. для Кыргызстана вопросы внешней трудовой миграции выходят на первое место. К тому времени, вопросы большой эмиграционной волны, связанной с массовым выездом русскоязычного населения из Кыргызстана на историческую родину в первые годы после распада СССР, оказались, так сказать, в прошлом.

Что касается, миграционных процессов во втором десятилетии периода независимости, они определялись уже главным образом экономическими и социальными факторами. С 2000-х гг. за Кыргызстаном уже устойчиво закрепляется имидж и роль донора трудовых ресурсов в другие страны, в основном – в Российскую Федерацию и Казахстан (примерно 95 %).

Можно определенно сказать, что концепции и другие документы в сфере миграции достаточно схожи, особенно в той части, которая касается внешней трудовой миграции. Меняются некоторые акценты, некоторые словесные формулировки, но в целом, все эти концепции написаны исходя из логики интересов государства – донора трудовых ресурсов. Это означает, что Кыргызстан рассматривает трудовую миграцию, прежде всего, в качестве инструмента, обеспечивающего занятостью трудоизбыточную часть населения.

Несмотря на то, что государственные органы стали избегать употребления популярного в середине 2000-х гг. термина «экспорт рабочей силы», общее понимание и государственные подходы к трудовой миграции не изменились.

Отказ от данного термина, скорее всего, был вызван критикой со стороны общественности и определенной части экспертов, придерживающихся мнения о том, что нельзя относиться к людям как к товару и источнику денежных переводов, не принимая во внимание усиливающиеся негативные эффекты внешней миграции. К тому же в последние годы государственные органы и политические лидеры в своей риторике пытаются показать свою приверженность целям создания достойных экономических возможностей для граждан внутри страны, улучшения занятости и т.д.

В этом контексте, совершенно логичным является то, что после истечения срока действия Концепции миграционной политики КР до 2010 г., новый документ, принятый в 2013 году, делал акцент на улучшении вопросов занятости, заявляя в качестве приоритетов предварительную профессиональную подготовку потенциальных мигрантов, и меры по созданию рабочих мест на внутреннем рынке труда и сохранению достаточного кадрового потенциала страны.

Несмотря на то, что трудовая миграция за годы независимости превратилась фактически в ключевую отрасль экономики, а денежные переводы мигрантов в настоящее время составляют более трети ВВП, в ходе многочисленных реорганизаций структуры правительства, уполномоченный орган в сфере миграции переходил от одного государственного органа к другому. Но даже с созданием Государственной миграционной службы в 2015 году, кадровое обеспечение этого органа оставляет желать лучшего. Например, в существующем штате сотрудников Государственной миграционной службы, 5 человек работают в отделе разработки миграционной политики и 6 человек в отделе трудовой миграции за рубежом.

                                                                                                                                                                                                           

Что удалось выполнить?

Очевидно, что Концепция до 2010 года не реализована полностью. Безусловно, определенные предпосылки для лучшей управляемости миграции были созданы как через создание, практически с нуля, новой нормативной базы по вопросам миграции, так и через информационную работу с населением и двустороннее сотрудничество с Россией и Казахстаном для облегчения положения трудовых мигрантов в этих странах.

Определенные усилия в направлении диверсификации, или, расширения географии внешней миграции, были также предприняты, но успехи отнюдь не масштабны. Так, например, с 2008 по 2018 год всего 3 тысячи 31 гражданин Кыргызстана выехал на работу в Южную Корею.

В конце 2000-х гг. принимались меры по обучению потенциальных мигрантов определенным навыкам, русскому языку. В сфере международного сотрудничества была проделана большая работа по принятию конвенций ООН в сфере миграции, однако в силу того, что многие важные конвенции ООН не были подписаны странами, являющимися основными реципиентами трудовых мигрантов из Кыргызстана, к существенным улучшениям в правовой защите мигрантов это не привело.

К сожалению, не удалось многого сделать для урегулирования внутренней миграции. Инструменты политики в виде развития регионов, создания рабочих мест и экономических возможностей внутри страны были заявлены, но на практике не реализованы. Не удалось предотвратить депопуляцию в приграничных районах и действенно защитить внутренний рынок от наплыва иностранной рабочей силы.

Как видно из сравнительной таблицы, между старой и проектом новой концепции миграционной политики очень много общего.

Общие характеристики концепций:

В целом совпадают цели миграционной политики добиться управляемости и регулируемости миграционных процессов с учетом целей устойчивого развития. Обе концепции говорят о важности равномерного распределение населения по территориям.

В старой концепции речь шла о необходимости развивать периферийные и деградирующие города, пограничные и другие стратегически важные села, при этом уменьшая нагрузку на две большие агломерации – Бишкек и Ош. Новая концепция фактически говорит о том же самом – о развитии кластерной экономики и региональных центров и, урбанизации и увеличении городского населения.

В сфере внешней миграции общим является направление защиты прав трудящихся в странах пребывания, сотрудничество с органами власти этих стран, содействие своим гражданам в организованном и легальном трудоустройстве.

В разделе иммиграция почти нет различий. В этом разделе охватываются вопросы кайрылманов (этнические кыргызы, переселившиеся или желающие переселиться на территорию Кыргызстана – прим.ред.), их переселения на историческую родину, адаптационные и реинтеграционные меры. Также есть пункты, касающиеся мер защиты внутреннего рынка от конкуренции иностранной рабочей силы и важности выполнения международных обязательства в сфере прав беженцев и лиц, ищущих убежище.

Различия

В сфере внешней политики старая концепция говорит в основном о защите прав мигрантов в странах их пребывания, а в Концепции 2040 г. прописана логика страны, которая целенаправленно готовит трудовые ресурсы для выезда заграницу. Утверждая, что массовая миграция в среднесрочной перспективе сохранится, авторы Концепции откровенно говорят о том, что трудоустройство за границей рассматривается «как часть национальной стратегии развития, так как это позволяет воспользоваться преимуществами глобального трудоустройства и привлечь потоки денежных переводов».

Новым в Концепции до 2040 г. являются то, что она предусматривает разработку мер упрощённого въезда и пребывания в республике иностранных инвесторов и высококвалифицированных специалистов.

Разница в разделе о международном сотрудничестве между старой и новой концепцией заключается в том, что новая концепция она отражает новый контекст после вступления Кыргызстана в Евразийский Экономический союз. Она предусматривает разработку двусторонних и многосторонних мер по улучшению порядка пребывания мигрантов в странах ЕАЭС, заключению договоров о реадмиссии и противодействию нелегальной миграции.

Новая концепция включает раздел по поддержке соотечественников, включающий меры, направленные на сохранение культурных и исторических связей соотечественников с исторической Родиной, развитие диаспор в других государствах, использование их потенциала в качестве туристов и инвесторов.

Минусы новой концепции

Новая концепция не дает описания понятий и терминов, применяемых в документе. Не достаточным является анализ роли и значения диаспор, анализ экологической миграции и ее последствий. Совершенно не освещена проблема «утечки мозгов» и миграции высококвалифицированных кадров в дальнее зарубежье и ЕАЭС.

Между тем, опираясь на свои исследования в 2015 и 2017 годах, института Гэллапа (США) информирует, что, если все люди, желающие выехать из Кыргызстана, смогли бы реализовать свое желание, Кыргызстан потерял бы 16% своего населения. При этом количество людей с высшим образованием и численность молодежи в возрасте от 15 до 29 лет могла бы уменьшиться на 22 %. 

Вызывает удивление то, что новая концепция не содержит раздела о нормативной базе по вопросам миграционной политики. Как известно, хотя Кыргызстан и получил преимущества в сфере трудовой миграции после вступления в ЕАЭС, остаются нерешенными многие вопросы, например, по вопросам доступа к медицинскому страхованию и пенсионному обеспечению. Оставляет желать лучшего сотрудничество в сфере защиты прав трудящихся-мигрантов.

В связи с вступлением в ЕАЭС, не проведен анализ воздействия членства Кыргызстана в ЕАЭС в среднесрочной перспективе, не определены вызовы и трудности, не обсуждаются вопросы о том, сохраняется ли необходимость диверсификации миграционных направлений, и возможно ли минимизировать риски миграционной зависимости Кыргызстана от ограниченного количества стран.

В новом проекте концепции исключен также раздел об информационно-аналитическом обеспечении миграционной политики, хотя за последние 10-15 лет не произошло существенных изменений в системном и всестороннем изучении вопросов миграции. Разумеется, произошло некоторое улучшение в плане проведения исследований и публикаций миграционного профиля страны Национальным институтом стратегических исследований, а также исследований отдельных экспертов по проблемам миграции, но этого явно недостаточно для выработки и реализации эффективной политики в сфере миграции.

Очень важно обратить внимание на то, что раздел «Ожидаемые результаты» не демонстрирует целеполагания и напоминает рутинный рабочий план ведомственного органа. В концепции лишь ставится цель достигнуть к 2026 году стабилизации стихийных миграционных процессов, то, о чем говорилось еще в 2004 году. Проект новой концепции ставит цель – к 2040 году обеспечить сокращение уровня внешней миграции. При этом никаких разъяснений о том, что означает стабилизация стихийных процессов и насколько предполагается снизить уровень внешней миграции, в сравнении с каким периодом, и связано ли это будет с успешностью миграционной политики или естественным исчерпанием миграционного потенциала, не предлагается.

Выводы:

Анализ концептуальных документов в сфере миграции показывает, что в последнее десятилетие не было кардинальных новшеств. Особенно это касается государственных подходов к внешней трудовой миграции. По-прежнему, Кыргызстан рассматривает внешнюю миграцию как источник денежных переводов и как инструмент снижения напряжения на внутреннем рынке труда.

Несмотря на риторику руководства страны о важности миграционной политики, де-факто данный вопрос не является приоритетом государства. Показательно, что ни одна концепция миграционной политики не имеет четких инструментов реализации.

Нормативная база по вопросам миграции, хотя и присутствует, имеет множество недостатков, на что неоднократно указывали отечественные эксперты. Между тем, этот вопрос совсем выпал из поля зрения авторов новой концепции.

Не раскрыты вопросы экологической миграции, «утечки мозгов» и мер по минимизации рисков в этих аспектах проблемы.

Рекомендации:

Концепция нуждается в улучшенном анализе вопросов миграции, включения понятийного аппарата и в раскрытии проблем экологической миграции и «утечки мозгов», которые для Кыргызстана становятся крайне актуальными.

Важно сохранить разделы об информационно-аналитическом сопровождении миграционной политики, а также совершенствование нормативной базы по вопросам миграции, в том числе в период после вхождения Кыргызстана в ЕАЭС.

Концепция не имеет смысла, если она не находит свое продолжение в конкретных стратегиях или программах с четкими инструментами реализации политики. Учитывая важность внешней трудовой миграции для Кыргызстана, необходимо принятие долгосрочной национальной стратегии в сфере внешней трудовой миграции с учетом национальных интересов.

Важно также соотнести концепцию миграционной политики КР с Глобальным Договором по Миграции, принятым ООН в 2018 году и рассмотреть задачи и меры этого договора, применимые Кыргызстаном в целях улучшения положения трудящихся мигрантов.

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram