Д.Ашимбаев: Произошедшая смена власти, досрочные президентские выборы и анонсированный новым президентом общественный диалог дают возможность перезагрузить политическую систему Казахстана
Произошедшая смена власти, досрочные президентские выборы и анонсированный новым президентом общественный диалог дают возможность перезагрузить политическую систему Казахстана. Главный лозунг правления Назарбаева "сначала экономика, затем политика", а также основные идеологемы - политическая стабильность, межнациональное и межконфессиональное согласие были вполне оправданы. Страна в отличие от большинства соседей по бывшему СССР смогла сохранить и мир, и порядок.
Вместе с тем, в какой-то момент укрепление вертикали власти вышло за рамки решения поставленных задач. Государство в широком смысле слова стало представлять собой замкнутую конструкцию, которая сама себе ставила задачи, сама выбирала пути их решения, сама их как бы контролировала. Механизм обратной связи был нарушен и на примере партийной системы мы видим, что апробировались различные модели ее налаживания.
В первые годы независимости власть решила вообще обойтись без своей партии. Осенью 1991 г. Назарбаев решил отказаться от поста лидера созданной на базе Компартии Социалистической партии и выбрал модель "без правых и левых". В 1993 г. все-таки был создан Союз народного единства Казахстана (СНЕК). В 1995 г. СНЕК стал партией (ПНЕК), а заодно возникла Демократическая партия (ДПК).
Но на выборах 1994 и 1995 гг. эти партии ни вместе, ни по отдельности большинства не получили. Созданный в 1999 г. "Отан", включивший в себя все пропрезидентские партии, большинства на выборах 1999 и 2004 гг. также не получил. Победа обеспечивалась автоматическим суммированием депутатов, выдвинутых партией, и депутатов, являвшихся членами партии, но победивших самостоятельно.
В 2006 г. "Отан" съел "Асар", Гражданскую и Аграрную партии и стал "Нур Отаном". Изменение выборной системы (переход полностью на пропорциональную систему) в 2007 г. сделало "Нур Отан" единственной парламентской партией, а рейтинг партии с того времени стал почти константой (в 2007 г. - 88,41%, в 2012 г. - 80,99%, в 2016 г. - 82,20%). В образовавшийся зазор впритык прошли КНПК и "Ак жол".
Возник логичный вопрос: чем именно должен быть "Нур Отан" - партией власти или правящей партией. С одной стороны, учащающиеся сбои в системы требовали, чтобы партия стала самостоятельным институтом президентской власти, отвечающим за общение с населением, контроль над исполнительной властью и оперативно реагирующей на возникающие вызовы и риски. И некоторые ее руководители активно партию в этом направлении выстраивали.
С другой стороны, властная пирамида все меньше и меньше была готова к какому-либо контролю со стороны даже своей партии. Эксперименты были прекращены, и партия по сути утратила какую-то осмысленную роль в политической системе страны. А сохранившееся ориентирование ее на 80%-ный показатель, что обеспечивается всем доступным инструментарием, лишает партийно-политическую систему устойчивости и перспектив дальнейшего развития.
Вспоминается императив покойного Алтынбека Сарсенбаева, сказанные им в бытность главным идеологом власти, - "парламент не место для дискуссий". Прошло почти два десятилетия и дискуссии вообще выпали из общественной жизни (нынешний фейсбук тут вообще погоды не делает). Еще какое-то время назад в информационном поле присутствовала вполне себе широкая палитра мнений - "Азамат", ФДСК, ОСДП, НКК, "Поколение", КПК, "Ак жол", КНПК, "Азат", "Табигат", то затем политический диалог ушел из гражданской в национальную плоскость, а потом и вовсе сошел на нет. Феномен французского сидельца во многом связан с тем, что между ним и Нур-Султаном почти не осталось иных мнений.
Хотел бы напомнить о той важной роли, которую играл забытый некогда "дом демократии" в общественной жизни. Раньше на нескольких этажах сидело несколько десятков партий и движений, зачастую представленных одной-двумя фигурами, но которые постоянно были востребованы в СМИ в качестве спикеров. Население видело и слышало большой спектр мнений и с кем-нибудь отождествляло себя, видя и зная, что его интересы представлены.
Взять то же "Поколение". Савостина два десятилетия боролась за права пенсионеров, а занял ли кто-нибудь эту нишу сегодня? Уход со сцены независимых профсоюзов (а затем и фактически законодательный запрет на их деятельность) на фоне массовой смены профсоюзного актива чиновниками министерств и акиматов фактически уничтожил этот важнейший инструмент социального взаимодействия.
Несколько лет назад существовало большое количество предпринимательских организаций, которые защищали интересы малого и среднего, отраслевого, регионального бизнеса. Теперь вместо них возник один большой "Атамекен", который стал по сути министерством по делам предпринимательства, имеет огромные бюджет и аппарат (30 департаментов!), но смысл его существования как-то совсем уж виртуальным. Можно обратить внимание и на то, что в правлении этой уважаемой организации практически нет людей, имевших когда-либо отношение к МСБ.
Пробежимся и по квазигосударственному сектору. В экономике присутствуют 4 госхолдинга ("Самрук-Казына", "КазАгро", "Байтерек", "Зерде"), 17 СПК и уже не поддающееся точному подсчету количество национальных компаний. Навскидку назовем "Астана Экспо-2017", "Казатомпром", "Казахстан гарыш сапары", "Казахстан инжиниринг", "Казахстан темир жолы", "Казахтелеком", "Казгеология", "КазМунайГаз", "Казпочта", "KEGOC", "Объединенная химическая компания", "Продовольственная контрактная корпорация", "Фонд недвижимости "Самрук-Казына", "Самрук-Энерго", "Тау-Кен Самрук".
Если по каким-то из них присутствует определенная динамика и наличие каких-то успехов, то в целом существование мало кому подконтрольных и не слишком прозрачных государственных корпораций, деятельность которых постоянно вызывает критику, является скорее тормозом на пути развития национальной экономики. Госхолдинги и нацкомпании съедают основную долю государственных инвестиций, самостоятельно распоряжаются миллиардами, активно влияют на процесс принятия решений высшими эшелонами власти, не показывая особых достижений.
Много говорилось об улучшении корпоративного управления и привлечении лучших иностранных специалистов, и вот, в совете директоров "Самрук-Казыны" 43%, а в КМГ - 67% - иностранцы, и что? Компании периодически отчитываются, что показатели качества управления улучшаются, но ближайшим аналогом тут будет выдача медалей спортсменам за внешний вид и дизайн костюмов, а не за прочие достижения.
То же относится и к научному сопровождению решений ряда государственных органов. Подведомственные организации многих министерств получают огромное финансирование на внеконкурсной основе, качество проведенных работ оценивается вышестоящей организацией, а результаты видны невооруженным взглядом.
Только в нынешнем году речь идет о таких организациях и суммах, как АО "Институт экономических исследований" (1,5 млрд.), РГП на ПХВ "Центр анализа и информации" МИОР (0,9 млрд.), АО "Центр военно-стратегических исследований" (58 млн.), АО "Информационно-аналитический центр" МОН (1,05 млрд.), РГКП "Евразийский национальный университет им. Л.Н.Гумилева" (342 млн.), РГП на ПХВ "Республиканский центр развития здравоохранения" (730 млн.), АО "Центр развития торговой политики" (797 млн.), АО "Казахстанский центр государственно-частного партнерства" (70 млн.), АО "Казахстанский институт развития индустрии" (206 млн.), АО "Казахстанский центр модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства" (579 млн.) и т.д.
Можно было бы конечно объяснить наличием мощной экспертной базы и ведомственной спецификой, но несколько громких уголовных дел, связанных с получением министерскими чиновниками откатов от подведомственных НИИ и ИАЦ, ставят известные вопросы.
Говоря об уголовных делах, мы видим, что финансовая полиция, а с недавних времен и КНБ работают практически в три смены, арестовывая чиновников от аулов до столицы, но можно ли говорить о победе, хотя бы тактической, над коррупцией? Вопрос, думаю, риторический.
И что делать в этих условиях?
Когда в 2018 г., после гибели Дениса Тена, активно обсуждался вопрос реформы полиции, часто высказывалось мнение: "надо всех полицейских уволить и набрать новых". Мысль, само собой, весьма замечательная, но где их взять, этих новых? В условиях, когда современное поколение молодых казахстанцев выросло в условиях низкой правовой культуры и высокой толерантности к коррупции, то другой полиции мы, в принципе, не получим. Качественно новую полицию, госаппарат, элиту взять просто неоткуда.
Система будет легко воспроизводится независимо от персоналий. Идеализированные и инфантильные представления о тотальной демократии легко ломаются налаженной системой управления общественным мнением. Теневые элиты в отличие от государства легко освоили новый инструментарий. А низкие доходы, закредитованность населения делают электорат очень восприимчивым к социально-экономическому популизму, не говоря уже о националистической или сепаратистской пропаганде.
Представляется, что в условиях известных ограничений реформы должны быть направлены прежде всего на повышение качества государственного управления путем ужесточения контроля над его деятельностью как внутренними механизмами, так и эффективной системой обратной связи.
Многие "завоевания" власти сегодня являются не только анахронизмом, но и тормозом на пути дальнейшего развития политической системы.
Представляется, что нужно определенное переформатирование системы.
Начнем с парламента и партий. Восстановление смешанной системы формирования Мажилиса - вопрос дискуссионный, но даже в рамках пропорциональной системы можно и нужно увеличить представительство регионов, вводя региональные списки и соответствующую методику распределения голосов.
Необходимо радикально, хотя бы втрое, сократить число депутатов Сената, назначаемых президентом. В конституции эта норма объясняется "необходимостью обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества".
Но тогда проще передать право избрания нескольких депутатов напрямую АНК. Рассмотреть вопрос о введении механизма парламентских расследований, сокращении нормы для выражения недоверия отдельным членам правительства с 2/3 до простого большинства, введении обязательного утверждения государственных программ и отчета об их исполнении в парламенте.
Представляется, что в прерогативу Сената должно быть внесено утверждение руководителей всех государственных органов, подотчетных и подчиненных президенту, кроме его администрации и управления делами. Иначе возникает вопрос: почему одни спецслужбы и регуляторы подобное обсуждение и утверждение проходят, а другие - нет.
Говоря о президентских полномочиях, то представляется логичным выведение в президентский блок Агентства по регулированию естественных монополий, которое должно иметь такой же статус как Нацбанк и вновь создаваемое АФН. Из основного закона пора уже убрать норму о выборах в первое воскресенье декабря и присяге во вторую среду января, чтобы не плодить постоянные домыслы о дате выборов, а заодно ввести норму о возможности добровольной отставки.
Процедуру замещения должности президента в случае его отставки, кончины или импичмента пора вернуть к реальности. "Американская" модель доверия на практике не вызвала и видимо настало время вернуться к "французской".
Необходимо переформатировать и процесс формирования АНК, который что в основном законе, что в профильном законе настолько не конкретизирован, что в определенной степени подрывает авторитет этой организации. Нужно четко прописать порядок формирования этнокультурных объединений, их представительства в органах центральной и региональных АНК, а также ввести исчерпывающий список лиц, входящих в состав этих органов по должности.
Кроме того, нужны меры по систематизации роли АНК в жизни государства и общества: при АНК должен быть создан специализированный научный центр, на который будут возложены задачи по выработке рекомендаций по совершенствованию кадровой, территориальной, ономастической, информационной политики на принципах - как сказано в законе об АНК - "обеспечения общественного согласия и общенационального единства".
Важным механизмом президентской власти должен стать аппарат уполномоченного по правам человека, в котором должен быть создан институт региональных представительств и специальных уполномоченных по отдельным важным вопросам. Также, думаю, нужно создать механизм общественных приемных президента, в которых бы по принципу "одного окна" были юридическая и психологическая консультации, оперативные дежурные от органов прокуратуры.
Представляется, что преобразование Конституционного совета в Конституционный суд не вызывает ни кого принципиальных возражений.
Про совершенствование избирательной системы говорилось немало за все эти годы и, думаю, будет еще сказано. Представляется целесообразным передать обязанность по работе со списками избирателей, их оповещением и т.д. передать в компетенцию постоянно действующих территориальных избирательных комиссий, освободив учителей и врачей от этой кабалы. Рассмотреть вопрос об упрощении механизма назначения региональных референдумов и обязательных опросов населения. Восстановить возможность голосования "против всех".
Теперь что касается партийной системы. Назрел вопрос о либерализации партийного законодательства: представляется, что пора радикально снизить нормы численности создаваемых вновь создаваемых партий, ограничившись наличием инициативных групп в ряде регионов и определенным количеством граждан, подписавших предварительную программу партии. При этом сохраняется ограничения, вводимые пп. 6-10 ст. 5 закона о политических партиях. 7%-ный барьер можно снизить до 3-5%.
Как уже говорилось, "Нур Отан" себя исчерпал и как партия власти, и как правящая партия. Думается, будет правильным поставить вопрос о преобразовании его из партии, скажем, в "Общенациональное движение по поддержке курса первого президента". Это откроет пути для нового этапа партийного строительства и обеспечения плюрализма и определенной конкуренции даже внутри политического центра. Правительство должно будет опираться на парламентское большинство.
Для исполнительной власти представляется целесообразным введение законодательного ограничения на создание и реформирование новых министерств и иных органов (кроме временных и чрезвычайных) до полной подготовки его создания (разработка положения, штатного расписания, внесения изменений в бюджетные и государственные программы), с тем чтобы постоянными реорганизациями не устраивать паралич в работе.
Условно говоря, все новые изменения должны вступать в силу 1 января или 1 июля так, чтобы новое министерство или ведомство было моментально готово к работе. Если уж неймется, то можно ввести институт министров без портфеля, которые бы занимались соответствующей проблемой на период создания нового органа. В практику необходимо ввести механизм управления государственными программами.
Практика, при которых программа принимается, реализуется, корректируется, а потом просто "ставится на утрату" недопустима. Стратегия госпрограммы утверждается президентом, а сама программа - правительством с одобрения парламента (также как и вносимые коррективы). Для реализации программы создается координационный совет (для конкретизации ответственности должностных лиц) и общественно-экспертный совет (для социального и антикоррупционного аудита), при проведении регулярных слушаний перед президентом и парламентов о ходе ее исполнения.
Без утверждения отчета об исполнении программы она считается неисполненной. Говоря о механизме общественных советов, то можно отметить ряд возникших проблем. Лишь немногие ОС в стране показали действительно эффективный уровень работы. Главное препятствие здесь то, что госорганы сами формируют состав советов.
Представляется целесообразным забрать у них эту функцию, передав ее на рассмотрение специальной президентской комиссии или НСОД и предоставив первому руководителю право ограниченного вето. НПО можно предоставить право аккредитации (на основе установленных единых норм) при госоргане и его общественном совете для делегирования в состав последнего своих представителей.
Говоря об исполнительной власти нельзя не затронуть тему реформы квазигосударственного сектора. Создается впечатление, что госхолдинги, СПК и минимум 2/3 РГП и прочих субъектов этого сектора нужно даже не приватизировать, а просто ликвидировать за полной ненадобностью. Аналогичным образом, нужно реформировать и НПП, сохранив региональные и отраслевые ассоциации с небольшим аппаратом. А вот в отношении профсоюзов нужно, напротив, поставить вопрос - о вдумчивой демонополизации этой сферы.
Проведенные реформы государственной службы, как показало время, особых эффектов не дали. Корпус "А", корпус "Б" стали скорее барьерами для неугодных чиновников, а борьба с командным принципов формирования аппарата себя исчерпала. Думаю, что можно деления аппарата на корпуса спокойно отменить.
В практику ввести механизм, по которому первые руководители представляют на согласование в правительство и АП не менее двух кандидатов на одну должность, причем один из них должен быть обязательно "аборигеном", т.е. работником данного акимата или министерства, а не "варягом". Можно возродить и существовавший некогда Высший дисциплинарный совет при президенте - хотя бы для того, чтобы коллегиально решать должен ли подавать в отставку тот или иной руководитель при соответствующих причинах.
Крайне важным шагом на пути повышения качества принятия решения должен стать закон о правительственной информации, четко регламентирующий требования к информационной политике государственных институтов. Должны приняты единые нормы о нормативно-правовой базе, регулирующей их деятельность, принимаемых решениях, регулярной отчетности о проделанной работе, исполнении бюджете, структуре и составе центрального аппарата, региональных структур и подведомственных организаций, ответах на депутатские и журналистские запросы, комментарии к законодательным новациям, касающимся деятельности госоргана или им инициированным.
Сайты президента и правительства должны публиковать в обязательном порядке все (и полностью) указы, постановления и распоряжения, сайт парламента - проекты законов, тексты депутатских запросов и ответов на них, стенограммы парламентских слушаний, сайты Счетного комитета и контролирующих органов (государственный внутренний аудит, ревизионные комиссии) - отчеты о проверках (в отношении республиканского бюджета - со всеми приложениями) и комментарии проверяемых органов к ним, сайты нацкомпаний - сведения о кадровом составе и структуре (не только списки правления), финансовых и производственных показателях и т.д. Все информационные ресурсы всех госорганов должны иметь встроенные механизмы обратной связи, интегрированные с социальными сетями.
А еще есть проблемы местного самоуправления и децентрализации бюджетной политики, транспарентности государственных закупок, борьбы с коррупцией, национального регулирования информационного пространства и социальных сетей. Так что простора для политической реформы в стране более чем достаточно.
Правила комментирования
comments powered by Disqus