На днях министр юстиции Русланбек Давлетов опроверг информацию, что порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в Узбекистане по-прежнему регулируется советским законодательством. Но, конечно, история на этом не закончилась.
Hook.report публикует разбор Тимура Исмаилова касательно обоснованности заявления министра и следующие предложения о том, как, наконец, сделать законодательство о митингах и собраниях понятным для всех.
Вся статья в двух абзацах
Прежде всего отмечу, что, согласно Конституции, государство строит свою деятельность на принципах социальной справедливости и законности в интересах благосостояния человека и общества. Другими словами, в государстве не может существовать наказания за нарушение несуществующего порядка. Даже в тяжелые годы Великой Отечественной войны, когда все силы страны были брошены на борьбу с врагом, делопроизводство велось четким образом и на фронте, и в тылу. Обвинительные приговоры выносились за нарушение конкретных законов или подзаконных актов.
Отрадно, что Министерство юстиции приняло ряд моих обоснований касательно действия актов советского законодательства.
Так, если в августе 2020 года комментатор Минюста в Facebook пытался доказать недействительность указа тем, что он не образует законодательство Узбекистана, тем самым игнорируя п. 2 постановления Верховного Совета РУз «О ратификации Соглашения и Протокола о создании Содружества Независимых Государств» и п. 1 постановления Кабинета Министров № 210 от 29.04.1992 г. «Об организации работы по пересмотру подзаконных актов бывшего Союза ССР», то министр юстиции прямо подтвердил действие советских актов, не противоречащих законодательству Узбекистана.
Примечание. Слово «указ» в статье — это указ Президиума Верховного Совета СССР № 9306-XI от 28.07.1988 г., который и регулирует порядок проведения митингов, собраний и демонстраций.
«Борис, ты не прав!»
На этот раз недействительность указа объясняется тем, что органами, ответственными за рассмотрение заявления и согласование проведения собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации, являлись исполнительные комитеты советов народных депутатов (исполкомы), которых больше не существует. По утверждению Р. Давлетова, нельзя рассматривать хокимияты правопреемниками райисполкомов, так как это разные органы.
Для лучшего понимания дальнейших доводов ознакомлю читателей с текстом указа:
Проще говоря, утверждается, что весь указ автоматически перестает действовать, так как в нем фигурирует уполномоченный орган, которого не существует в современном Узбекистане. С этим нельзя согласиться по двум причинам.
1. Утверждение не соответствует актам 1992 года, по которым акты советского законодательства продолжают действовать или прекращают действие не целиком (акт либо действует в полном объеме, либо не действует совсем), а в части, не противоречащей законодательству Узбекистана. Это подразумевает, что каждый акт рассматривается по составляющим, и одни части одного и того же акта могут действовать, а другие — уже нет.
Действительно, требование указа, скажем, соблюдать Конституцию СССР, никак не может действовать в 2021 году. Однако из этого не следует, что оставшиеся требования автоматически потеряли силу. В противном случае норма в актах 1992 года звучала бы «если они не противоречат законодательству Узбекистана» или схожим образом.
2. Заявление министра юстиции прямо противоречит действиям его министерства. Так, пунктом 5 постановления президента ПП-3666 было прекращено действие советских ведомственных актов (то есть актов, принятых министерствами, государственными комитетами или иными ведомствами СССР), а Минюсту было поручено внести в Кабинет Министров проект плана мероприятий по разработке новых нормативно-правовых актов взамен прекращающих свое действие.
Результатом этого явилось постановление Кабинета Министров № 538 с подробным перечнем 160 ведомственных актов СССР, самые ранние из которых действовали еще с 1958 года. При этом ряд из них устанавливал нормы, связанные с… исполкомами, включая предоставление им прав и обязанностей.
Конкретный пример. Пункт 9 плана мероприятий упоминает прекращающие действие Правила перевозок грузов по железным дорогам СССР, которые действовали на территории Узбекистана в 1983—2018 гг. По ним исполкомы:
• составляли заявки на перевозку грузов на год;
• осуществляли квартальное планирование перевозок грузов;
• получали квартальные планы перевозки грузов от союзных министерств и ведомств;
• представляли заявки на перевозку в прямом смешанном железнодорожно-речном сообщении и т. д.
Желающие могут найти и иные ведомственные акты СССР, в которых фигурировали исполкомы и которые действовали в течение 27 лет после развала СССР.
Получается интересная картина: с одной стороны, глава Министерства юстиции заявляет, что, если акт СССР содержит нормы, не соответствующие законодательству Узбекистана, то он не действует. С другой стороны, тот же самый Минюст соглашается с действием подобных актов, включает их в список прекращающих действие и вносит его на утверждение в Кабинет Министров, нисколько не возмущаясь, что в современном Узбекистане исполкомов уже нет. Подчеркиваю, что систематизация законодательства является функцией именно Министерства юстиции.
Напрашивается вывод, что либо должностные лица Минюста совершили подлог при проведении правовой экспертизы и внесении на утверждение проекта ПК № 538 (что ввело граждан в заблуждение при установлении органа, уполномоченного принимать решения касательно реализации конституционного права на проведение митингов, собраний и демонстраций и за что предусмотрено наказание по статье 209 Уголовного кодекса), либо действия Министерства юстиции по проекту постановления законны, а устное заявление Р. Давлетова не имеет под собой оснований. Поскольку письменного опровержения действия указа не последовало, то правдоподобным представляется второй вариант.
Другими словами, указ продолжает действовать и поныне, но не целиком, а в частях, не противоречащих законодательству Узбекистана. В противном случае Минюст мог бы письменно признать документ полностью утратившим силу, а не направлять расплывчатые ответы о верховенстве законодательства Республики Узбекистан:
Откуда растут уши
Читатель, особенно молодого возраста, может не знать, что такое исполкомы и чем они занимались. Возможно, ему попадалась на глаза информация в интернете, что в прошлом году Минский горисполком не дал разрешение на проведение собраний, ставящих целью свержение действующей власти.
Согласно статье 134 Конституции Узбекистана 1978 года, действовавшей на момент принятия указа, органами государственной власти в областях, районах, городах, районах в городах, поселках, кишлаках и аулах, то есть на местах, были Советы народных депутатов. В соответствии со статьей 143 (144 в редакции 1990 года) исполкомы — исполнительные и распорядительные органы местных Советов. Согласно статье 102 действующей Конституции, исполнительную власть на местах возглавляет хоким. Логично полагать, что хокимы исполняют роль правопреемников исполкомов, однако рассмотрим, как решался вопрос правопреемства 30 лет назад.
После развала СССР принимается Закон «О реорганизации местных органов власти Республики Узбекистан», которым учреждены должности хокимов, возглавляющих представительную и исполнительно-распорядительную власть на местах. В соответствии с данным законом постановлением Президиума Верховного Совета РУз утверждается временное положение «О хокимах областей, районов и городов и основах их взаимодействия с представительными органами власти — советами народных депутатов». Согласно п. 4 закона и п. 7.1 временного положения, хокимы были непосредственно определены правопреемниками исполкомов.
Вышеприведенный закон прекратил действовать после принятия Конституции Узбекистана 1992 года, а временное положение утратило силу 2 сентября 1993 года — тогда появился закон «О государственной власти на местах». Вместе с ним утратили силу еще три закона советского Узбекистана 1980 года о местных органах власти.
Другими словами, с января 1992-го по сентябрь 1993 года, то есть почти два года, в суверенном Узбекистане хокимы, официально являясь правопреемниками исполкомов, рассматривали заявления и согласовывали проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в соответствии с указом. За несоблюдение советского порядка предусматривалось наказание по Кодексу об административной ответственности и Уголовному кодексу Узбекистана (сегодня — статья 201 КоАО и статья 217 УК). При этом в течение десяти месяцев данная практика осуществлялась в рамках новой Конституции 1992 года и не вызывала возражений ни у Конституционного суда, ни у какого-либо иного государственного органа Республики Узбекистан.
Таким образом, утверждение министра юстиции о том, что недопустимо рассматривать хокимов правопреемниками райисполкомов, опровергается практикой проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в постперестроечные годы.
Более того, непонятно, почему Р. Давлетов говорит только о райисполкомах. Хокимияты областей являлись правопреемниками облисполкомов, а хокимият г. Ташкента исполнял обязанности Ташкентского горисполкома и располагался в его здании напротив курантов. Означает ли это, что министр юстиции что-то знает о преемственности гор- и облисполкомов, но не хочет это озвучивать?
Читатель может поинтересоваться, почему нельзя было оставить норму, определяющую правопреемство исполкомов. Полагаю, что дело было в двух причинах:
1. Узбекистан стал суверенной страной. Как могут законы суверенной страны зависеть от законодательства предшествующих государств? В пользу этого говорит Закон «О порядке введения в действие Конституции Республики Узбекистан».
Согласно части первой статьи 2 данного закона, Верховный Совет Республики Узбекистан до избрания Олий Мажлиса осуществляет все полномочия, предоставляемые Олий Мажлису Конституцией (то есть старый орган выполняет обязанности нового), однако в законодательстве не говорится об обратном — что Олий Мажлис является правопреемником Верховного Совета республики.
Спрашивается, почему Министерство юстиции не поднимает вопрос строгого правопреемства Верховного Совета и автоматически признает действующими его акты, принятые в советское время, в частности Закон «О собственности» или Закон «Об общественных объединениях»? Ведь, как отмечалось в прессе тех лет, Олий Мажлис Республики Узбекистан по принципам формирования, организации деятельности, по сути и содержанию функционирования являлся новым, современным парламентом и в корне отличался от прежнего Верховного Совета.
На это же делает упор Р. Давлетов в отношении правопреемства исполкомов УзССР. Как отмечает сатирический Telegram-канал «Министерство Узбекистана», в таком случае недействительным станет постановление Верховного Совета о провозглашении государственной независимости Узбекистана.
2. Вряд ли кто-либо осознавал, что спустя 30 лет кто-то будет оспаривать правопреемство исполкомов хокимами. Судя по ведомственным нормативно-правовым актам СССР, которые содержали нормы по исполкомам и действовали до 2019 года, это весьма вероятная причина.
Таким образом, к концу 2010-х годов мы подошли с действующим указом, однако без четкого определения правопреемства в отношении органа, уполномоченного рассматривать заявления и согласовывать проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Исходя из практики начала 90-х годов таким органом должны быть хокимы, но это ни подтверждается, ни опровергается действующим законодательством.
Здесь можно было бы поставить точку в обсуждении и признать неясность, если бы не один акт двухлетней давности.
Да придет ЗАП!
В январе 2019 года в Узбекистане вступил в силу Закон «Об административных процедурах» (далее — ЗАП). Этот весьма важный акт регулирует административно-правовую деятельность административных органов в отношении заинтересованных лиц, в том числе лицензионные, разрешительные, регистрационные и иные процедуры. Рассмотрим вопрос правопреемства исполкомов с учетом данного закона.
Согласно указу, для проведения собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации необходимо подать заявление и получить решение. При этом, согласно пункту 7 указа, где нет ни слова об исполкомах, эти мероприятия должны быть прекращены, если не было подано заявление или состоялось решение о запрещении. Проще говоря, без разрешения нельзя.
Из этого следует, что организация собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций является разрешительной процедурой и на основании части первой статьи 3 ЗАП подпадает под его действие.
Статья 11 ЗАП устанавливает важный принцип приоритета прав заинтересованных лиц:
Все неустранимые противоречия и неясности законодательства, возникающие в ходе административного производства, толкуются в пользу заинтересованных лиц при отсутствии разногласий между данными заинтересованными лицами.
Отмечу, что данный принцип действует и в административном судопроизводстве.
К примеру, в народно-патриотическом шествии (или демонстрации) «Бессмертный полк» заинтересованными лицами являются, в первую очередь, его организатор и участники шествия. Выгодно ли им, чтобы имелся правопреемник органа, ответственного за рассмотрение заявлений и согласование проведения шествий и демонстраций? Несомненно. В противном случае реализовывать свое конституционное право на проведение митингов, собраний, демонстраций будет весьма затруднительно.
Лица, не желающие принять участие в «Бессмертном полку» или считающие огромной глупостью День Победы и указание президента «считать обеспечение широкого празднования данной даты первоочередной задачей государственных и общественных организаций, делом чести и нравственного долга всех граждан Узбекистана», также заинтересованы в том, чтобы был орган, который выносит положительное или отрицательное решение. Иначе не будет ясности. То же самое относится к собраниям и митингам.
Согласно статье 26 ЗАП, в случае преобразования, ликвидации или изменения наименования административного органа правопреемство допускается в соответствии с законодательством. В нашем случае правопреемство состоялось в 1992 году, но сегодня нет действующих актов ни подтверждающих, ни опровергающих это. Другими словами, правопреемство допустимо, но имеется неясность законодательства.
Исходя из вышеизложенного и на основании статьи 11 ЗАП вопрос правопреемства исполкомов при организации собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций следует толковать в пользу наличия правопреемника, а именно — хокимиятов.
К сожалению, из заявления министра юстиции не следует, что были приняты во внимание все положения ЗАП, и это не первый раз. Так, в феврале 2020 года юрист Леонид Хван показал, как органы юстиции игнорируют требования ЗАП при регистрации негосударственных некоммерческих организаций.
От редакции: в августе 2020 года Hook.report разобрал, как в попытке замминистра юстиции М. Икрамова разъяснить законность карантинных требований подменяются понятия, искажаются факты и как некоторые из цитат противоречат друг другу.
На практике довод о том, что необходимо руководствоваться указом и подавать заявления в хокимият, подтвердился неоднократно.
Во-первых, с этим письменно согласились органы внутренних дел Узбекистана, которые непосредственно обеспечивают охрану общественного порядка и общественную безопасность.
Во-вторых, автор «Комментария к Уголовному кодексу Республики Узбекистан (особенная часть)», доктор юридических наук, профессор М. Х. Рустамбаев в комментарии к статье 217 УК вторит указу и говорит о необходимости подачи заявления именно в местный орган исполнительной власти, коим является хокимият.
В-третьих, сами хокимияты сообщают о решениях касательно проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, то есть исполняют функции уполномоченного органа. В частности, по вопросу проведения шествия «Бессмертный полк» в Ташкенте именно городской хокимият в 2016 году написал, что акция не планируется, а в 2019 году заявил, что «разрешения на проведение массового мероприятия организаторы не получали, маршрут не был согласован с соответствующими ведомствами».
Если оставить за скобками неправомерность определения уличного шествия как массового мероприятия ввиду того, что Правила проведения массовых мероприятий, в том числе определения, не распространяются на уличные шествия, то требование об указании маршрута напрямую связано с указом.
В-четвертых, суды Республики Узбекистан регулярно привлекают лиц к административной ответственности по статьям 201 и 202 КоАО. Например, в 2017 году Ирина Зайдман и Мария Леглер были признаны виновными по данным статьям — по их инициативе шел сбор подписей с требованием наказать виновных в гибели учащегося медколледжа Жасурбека Ибрагимова и в защиту животных соответственно.
В 2019 году Ургенчский городской административный суд признал блогера Нафосат Оллошукурову, освещавшую пеший ход Махмуда Раджапова к министру внутренних дел, виновной по статье 202 КоАО. Наконец, всего месяц назад в Джизаке по 201-й статье КоАО судили участников протеста, перекрывших дорогу из-за отсутствия газа и электричества.
Параллельно возникает вопрос. Если Р. Давлетов считает допустимым, что при отсутствии порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций существует наказание за нарушения, то каким образом суды определяют, что считать нарушением, а что нет?
Выходит, что либо суды грубо нарушают принцип законности и признают лиц виновными, как им вздумается, либо в заявлении министра юстиции нет оснований.
На практике
Естественно, что не каждый готов разбираться в дебрях законодательства, чтобы определить порядок реализации статьи 33 Конституции. Как следует из публикаций в интернете, большинство людей считает, что все данные мероприятия (в частности протестного характера) в Узбекистане запрещены, милиция все равно всех арестует, поэтому проводят собрания, митинги и прочие акции спонтанно, без подачи заявления, в надежде, что все как-нибудь обойдется.
Для хокимиятов и ОВД данные мероприятия оказываются внезапностью, однако в отличие от прошлых лет силовой разгон мероприятия или привлечения всех участников к административной ответственности происходит не всегда. Зачастую к протестующим выходят представители хокимиятов, обещают решить их вопрос или решают на месте, после чего люди расходятся. Так было в прошлом году в Коканде, Сурхандарьинской области, Каракалпакстане, Бухарской области, а также в Ташкенте.
Какой сигнал дает народу подобное положение дел? «Порядка нет, заявление писать некому и не надо. Хочешь решить вопрос? Перекрой трассу, и, вероятно, тебя не посадят. Сейчас же не «каримовское» время. Как-нибудь что-нибудь да решится». Как показал прошлый год, это явление приобретает характер тенденции. Интересно, каким образом последнее заявление Р. Давлетова соответствует функциям Министерства юстиции по практической реализации конституционных норм, обеспечения прав и свобод человека, утверждения в обществе духа соблюдения и уважения к закону, а также обеспечения безусловного соблюдения прав и законных интересов граждан. Скорее, оно, наоборот, стимулирует граждан к несоблюдению общественного порядка.
«И куда двигаться?»
Вышеприведенные доводы показывают, почему заявление министра юстиции о недействительности указа нельзя назвать обоснованным. Более того, статья 19 Конституции гласит, что права и свободы граждан, закрепленные в Конституции и законах, являются незыблемыми, и никто не вправе без суда лишить или ограничить их. Таким образом, пытаться ущемить право граждан на проведение митингов, собраний и демонстраций на основании устных заявлений об отсутствии нового порядка неправомерно.
Даже в перестроечные годы, а конкретно в 1989-м, когда накалилась общественная обстановка в стране, возросла преступность, подняли голову различного рода экстремистски настроенные лица и в конечном счете был развален СССР, никому в голову не пришло лишить граждан права проводить общественные мероприятия. Было дано поручение прокуратуре республики и облисполкомам изучить практику дачи разрешений на проведение митингов, собраний, шествий и демонстраций и навести в этом деле должный порядок, а Верховному суду Узбекистана — изучить практику исполнения законов об ответственности за нарушение установленного порядка и дать разъяснения по правильному и единообразному применению данного законодательства. Что мешает Минюсту вместе с другими органами сделать то же самое сейчас?
Неверным будет считать, что, если заявить об отсутствии порядка, то люди будут тихо сидеть по домам. Люди уже проводят собрания, митинги, шествия и демонстрации наобум, и при крайней необходимости, например, при отсутствии газа зимой заявление министра их не остановит.
С другой стороны, если каждый гражданин будет знать, что он может спокойно организовать собрание, митинг, уличное шествие и демонстрацию как общественно-политического, так и культурно-исторического характера и что административный орган не будет игнорировать его заявление (как это сейчас делает хокимият г. Ташкента по вопросу проведения народно-патриотического шествия «Бессмертный полк»), но для этого нужно соблюсти определенный порядок, пусть даже советский, то это, наоборот, посодействует общественному порядку. Тогда органы внутренних дел будут знать о мероприятии заранее и подготовятся надлежащим образом.
Естественно ожидать, что в случае протестов госорганы будут заинтересованы не допустить проведение мероприятия и убедить граждан отозвать заявление. В таком случае проблема граждан может решиться уже на этапе рассмотрения заявления, как это было в Мирзо-Улугбекском районе Ташкента в июне 2019 года. Решение районного хокима было отменено, и пикет не состоялся.
Предложения
Одной из функций Минюста определено выявлять в законодательстве правовые пробелы, положения и нормы, которые среди прочего вводят избыточные административные и иные ограничения для физических и юридических лиц, подготавливать предложения по их устранению. Исходя из этого и учитывая озвученную позицию Р. Давлетова, предлагаю Министерству юстиции следующие варианты действий:
1. Организовать работу по толкованию соответствующим органом статей 201, 202 КоАО и статьи 217 УК, а именно — уточнить, на какой порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций они ссылаются. Для сведения, на данный момент имеется ответ Конституционного суда 2020 года, что толкование статей КоАО и УК не входит в его компетенцию:
2. Организовать разработку и принятие нормативно-правового акта, определяющего хокимов правопреемниками исполкомов. Тогда никаких сомнений по поводу действия указа и правопреемства уполномоченного органа не останется.
В любом из данных вариантов можно будет (вновь) опробовать советский порядок в течение 1—2 лет, а потом уже принять новый закон с учетом установившейся практики и выявленных проблем. На данном этапе обе редакции законопроекта МВД были раскритикованы как в Узбекистане, так и за рубежом, в частности со стороны Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.
3. Если же Министерство юстиции решит категорически отвергнуть приведенные в настоящей статье доводы, то будет правильным, если оно в письменной форме:
а) подтвердит и обоснует недействительность указа с учетом ЗАП;
б) обоснует, на каком основании до 2019 года действовали советские ведомственные акты, в которых содержались нормы в отношении несуществующих исполкомов, в частности Правила перевозок грузов по железным дорогам СССР 1983 г.;
в) прокомментирует правомерность привлечения граждан судами по ст. 201, 202 КоАО и ст. 217 УК;
г) прокомментирует правомерность заявления хокимията г. Ташкента 2019 года касательно шествия «Бессмертный полк»;
д) прокомментирует правомерность письма Управления координации деятельности ОВД Мирзо-Улугбекского р-на г. Ташкента № 27/41-35958 от 19.07.2020 г. и доводов доктора юридических наук М. Х. Рустамбаева о необходимости подачи заявления в местный орган исполнительной власти.
Подобный письменный ответ внесет ясность, и, если кого-нибудь будут задерживать или привлекать за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, в том числе культурно-исторического характера, то он сможет показать письмо Минюста и обосновать, что его нельзя привлекать к ответственности ввиду отсутствия порядка. Это поспособствует соблюдению принципа законности.
Правила комментирования
comments powered by Disqus