В 2020 году в Таджикистане должна была завершиться первая реформа милиции, которая, согласно Стратегии реформы милиции 2013-2020 гг., предусматривала принципиально новый подход к обеспечению развития милиции Таджикистана.
Произошли ли эти принципиальные изменения?
Реформа милиции осуществлялась в рамках Стратегии реформы милиции и Программы развития милиции на 2013-2020 годы.
В преамбуле Стратегии на 2013-2020 годы говорится, что она представляет собой принципиально новый подход к обеспечению развития милиции Таджикистана.
Принципы реформы предусматривали подотчетность, соответствие и ориентированность на общество, что положительно должно было сказаться на имидже и социальном облике сотрудника милиции «свободного от коррупции и нацеленного на оказание содействия гражданам».
Совершенствование работы милиции должно было привести к снижению количества потерпевших, чтобы люди перестали испытывать страх стать жертвой преступления, в том числе, со стороны самих работников милиции, для чего в документе предписывалась профилактика нарушения прав и свобод граждан со стороны сотрудников правопорядка.
Причем в вопросе правонарушения со стороны сотрудника милиции предусматривалась коллективная ответственность, когда руководство несет ее за действия своих сотрудников, а сотрудники не освобождаются от ответственности, выполняя незаконные приказы.
В частности, это касается вопроса применения силы и огнестрельного оружия, которые могут привести к смерти или серьезному ранению какого-либо лица.
Также реформа обещала борьбу с пытками.
«Министерство внутренних дел неуклонно будет стоять на том, чтобы милиция Таджикистана ни при каких обстоятельствах не применяла пытки и не подстрекала к ним, нетерпимо относилась к бесчеловечному или унижающему достоинство обращению либо наказанию», - говорилось в стратегии.
Однако, согласно данным Коалиции гражданского общества против пыток, только в период 2018-2020 годов была проведена реабилитация 107 человек – самих жертв пыток (57) и членов их семей.
За 2021 год Коалиция задокументировала 24 обращения по вопросам применения пыток и жестокого обращения, из которых 5 обращений от женщин.
«Обратившиеся указали на такие основные нарушения прав человека в процессе задержания и проведения расследования, как: незаконные и произвольные задержания; избиение; подключение к электрическому току; угроза изнасилованием самой жертвы и/или членов семьи; запугивание заключением под стражу и т. д.», - отмечает Коалиция.
Кадровая политика
Наравне с должностной ответственностью, реформа предусматривала усовершенствование кадровой политики и социального обеспечения сотрудников милиции.
Так, должна была быть налажена система замещения вакантных должностей, которая предусматривала объявление о замещении с последующим конкурсным отбором. Формально такая система в практику уже внедрена, однако на практике, по словам некоторых сотрудников, продвижение по должности возможно лишь по протекции, которая имеет коррупционную составляющую.
Право на соответствующее вознаграждение, социальное обеспечение, специальные меры здравоохранения и меры безопасности, которые были признаны особо важными в деятельности милиции, также остались на бумаге.
По словам некоторых сотрудников милиции, в реальности, напротив, периодически на них возлагают какие-то расходы. Например, в случае казарменного положения, сотрудники зачастую сами обеспечивают себя едой и другими необходимыми вещами. Также периодически в ведомстве объявляется сбор средств на строительство того или иного объекта. Многие сотрудники милиции вынуждены брать кредиты в таких случаях.
«Кто-то имеет свой доход, а у кого его нет - берет кредит», - говорит один из сотрудников милиции.
Закон и общество
Совершенствование законодательной базы и взаимосвязь с общественностью также были в приоритете.
В рамках этой реформы традиционно должны были внести изменения и дополнения в нормативно-правовые акты.
В первую очередь должна была быть проведена оценка действующих законов, положений, инструкций, приказов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и определено, насколько они соответствуют требованиям проводимых преобразований.
Предполагалось, что будет принят закон «О полиции». Принятие этого закона должно было повлечь за собой изменения в названии милиции, определение основных функций и задач милиции и изменение кадровой политики.
Разработка проекта закона была завершена к январю 2017 года, после чего он был выставлен на сайте МВД для того, чтобы население ознакомилось с ним и дало свои комментарии.
Однако за пять лет под проектом появились всего лишь два комментария, один из которых касался вопроса компенсации семье сотрудника милиции в случае его гибели при исполнении должностных обязанностей, которая в новом проекте сокращена почти в три раза; второй комментарий указывал на грамматическую ошибку в тексте закона.
Взаимосвязь с общественностью предусматривала, в частности, создание при МВД и управлениях милиции в областях и городах Общественных советов по содействию гражданского общества реформе милиции и Общественных советов по обеспечению общественного порядка (ОСООП), что, в принципе, было исполнено.
В частности, было создано 7 ОСООП по стране - на уровне областей (и 30 на уровне районов), в которые входят не менее 15 человек из числа представителей милиции, местных органов власти, религиозные лидеры, лидеры гражданского общества, а также члены общин (включая женщин и молодежь).
Они работают вместе для выявления, приоритизации и решения местных проблем, связанных с преступностью, незащищенностью населения, конфликтами и качеством жизни
В отчете Saferworld «Взаимодействие милиции с общественностью в Центральной Азии, извлеченные уроки и накопленный опыт в Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане» говорилось, что вопросы внутренней работы и практики милиции, связанные с коррупцией, также слабо обсуждаются ОСООП.
«Поскольку такие вопросы носят деликатный характер, и милиция, и общины в меньшей степени готовы поднимать их на публичных форумах.
Например, редко поднимаются такие вопросы, как жестокое обращение с гражданами и задержанными. В ходе проведенной нами работы по оценке проектов было обнаружено мало признаков того, что ОСООП напрямую занимаются этими вопросами или оказывают какое-либо существенное воздействие на коррупцию. Было отмечено, что ОСООП не располагают полномочиями или ресурсами для непосредственного решения таких вопросов».
МВД о своих достижениях
Как отмечается в МВД в новой Программе реформы милиции на 2021-2025 годы, в ходе реализации предыдущей реформы Министерству удалось добиться значительных результатов. В частности, были улучшены условия труда и быта сотрудников милиции. Построено 203 новых здания и сооружения и еще 339 объектов были отремонтированы.
За 2013-2020 годы было принято 33 закона, 58 приказов Правительства, 49 внутриведомственных правовых нормативов.
В соответствии с поручениями правительства страны в целях эффективной борьбы с преступностью были подписаны соглашения с рядом зарубежных стран, в том числе с Россией, Беларусью, Узбекистаном, Кыргызстаном, Латвией, Германией, Ираном, Афганистаном, Пакистаном, Саудовской Аравией, Катаром, ОАЭ, США и другими странами в целях ареста и экстрадиции лиц, совершивших преступления.
В рамках реализации Программы реформы (развития) милиции для 2014-2020 годы, было проведено более 330 обучающих мероприятий в виде семинаров, тренингов, круглых столов и конференций.
Согласно официальным данным, с 2013 по 2019 годы на реформу милиции со стороны правительства РТ было выделено 1 млрд 150 млн сомони. От иностранных доноров – 329 млн сомони.
В целях строительства новых зданий и их оснащения современной техникой и оборудованием, обеспечения сотрудников милиции новой служебной формой разработаны и представлены на рассмотрение иностранных доноров 20 проектов общей стоимостью 600 млн сомони.
Также в Программе говорится об успешности внедрения системы «Безопасный город» и т. д.
Но при этом отмечается, что некоторые требования программы не были выполнены, поэтому с учетом причин этого, а также имеющихся достижений и опыта иностранных государства, разработана новая Программа реформы милиции на 2021-2025 годы.
Оценка партнера
Одним из главных международных партнеров МВД страны в проведении реформы была международная организация Saferworld, которая в прошлом году опубликовала свой отчет по результатам реформы. Этот отчет был сделан на основании исследования самой организации.
Позитивными в отчете были признаны шаги по созданию взаимосвязи с общественностью, а именно создание общественных советов, хотя их результаты не имели должного эффекта.
Авторы отчета, ссылаясь на опросы среди респондентов, пришли к выводу, что этому было много причин, начиная от политической воли и заканчивая коммуникационно-техническими возможностями.
Например, в Душанбе эта взаимосвязь налажена даже на уровне социальных сетей, когда жители могут публично обратиться в Facebook с жалобой и сразу получить помощь в раскрытии преступлений, в то время как в регионах совсем другая картина.
Наравне с этим, очень часто даже сами сотрудники милиции не вовлечены в процесс реформы полностью, у них нет информации об этом, соответственно, этой информации нет и у населения. Поэтому оно продолжает относиться с недоверием не только к милиции, но и к членам Общественных советов.
«Некоторые члены Общественных советов заявили, что в общинах, где не разработан подход к поощрению взаимодействия милиции с общественностью, к ним относятся с таким же подозрением и недоверием, как и к милиции. В некоторых случаях, когда работа милиции в общинах недостаточно хорошо понимается населением, и когда доверие к милиции остается низким, участники инициатив по поощрению взаимодействия милиции с общественностью могут восприниматься как “осведомители”, что способствует стигматизации этих участников или обвинениям в сотрудничестве с милицией», - отмечается в отчете.
Один из респондентов Saferworld отмечает, что уязвимые слои населения не интересуются реформой, так как не считают ее актуальной для своей жизни, а «богатые слои населения не придают значения реформе, поскольку многие вопросы решаются с помощью коррупции, и (поэтому они) считают реформу лишней».
Также организация приводит результаты своего опроса среди новобранцев Академии МВД, согласно которому 67% опрошенных заявили, что они не готовы расширять свое взаимодействие с обществом.
«С другой стороны, члены Общественного совета сообщили нам о том, что у их коллег нет ни минуты свободного времени на выполнение мероприятий общественного совета, так как они уже заняты выполнением своей повседневной оплачиваемой работой, и, учитывая, что их функции в Общественном совете никак не оплачиваются, они рассматривают такие функции, как дополнительное бремя».
Авторы отчета также указывают на ограниченные полномочия членов советов.
В целом, авторы считают, что «несмотря на инициативы, общественное мнение о поведении милиции остается неблагоприятным и претерпело лишь минимальные изменения».
«Многие респонденты считают, что реформа в Таджикистане является подлинной попыткой приблизить милицию к общественности и удовлетворить потребности общества. Другие же более осторожны в своих оценках, утверждая, что реформы пока не пошли дальше первоначальных стадий слов и риторики».
Разные приоритеты
В отчете Saferworld также отмечается, что у участников реформы были разные приоритеты, когда «чиновники говорят о том, что желают слышать доноры, но на деле не хотят реальных изменений».
«Международные организации и западные правительства, а также местные органы гражданского общества сосредотачивают свое внимание на правах человека и демократизации. В то же время местные и центральные органы власти уделяют больше внимания потенциалу правоохранительных органов, их модернизации, улучшению инфраструктуры и финансированию оборудования. Изменению моделей поведения милиции зачастую не уделяется внимания…
В то же время остаются нерешенными такие деликатные вопросы, как злоупотребление сотрудниками милиции своим служебным положением, коррупция, чрезмерное применение силы или нарушения прав человека», - отмечается в отчете.
Стимула и мотивации, по мнению авторов отчета, у сотрудников милиции тоже нет. «Респонденты подчеркнули, что милиции трудно думать об улучшении обслуживания населения, когда она сама работает на пределе своих возможностей или в условиях отсутствия надлежащего оборудования, или заработной платы… Рядовые сотрудники милиции неохотно меняют свое поведение или отношение к своей работе, особенно если они не осознают выгоды от этого».
Говоря об уровне прозрачности и подотчетности, авторы отчета отмечают, что работа милиции в этом направлении также остается низкой.
Каждые шесть месяцев они предоставляют отчеты, но, как правило, эти конференции носят скорее «поздравительный» характер и «не содержат какого-либо реального анализа проблем или недостатков»: «Пресс-конференции МВД также транслируются через СМИ, хотя респонденты не были уверены в том, насколько они полезны для граждан».
Независимые СМИ также не удовлетворены уровнем сотрудничества с МВД.
По мнению некоторых журналистов, пресс-служба этого ведомства хоть и может пообещать добыть информацию, но чаще не добывает ее.
Одним из главных партнеров правительства Таджикистан в реализации реформы выступала международная организация ОБСЕ.
Как сообщили «Азии Плюс» в представительстве ОБСЕ в Таджикистане, при проведении реформы организация помогла МВД создать общественные советы для обеспечения общественного порядка.
Также в ходе этого сотрудничества были отремонтированы и оснащены необходимой техникой и мебелью 10 кабинетов Общественных советов, 15 кабинетов отделов противодействия насилию в семье.
Также совместно был реализован пилотный проект по оснащению четырех кабинетов для проведения опознания и первичных следственных действий с задержанными с использованием двойных зеркал, и оборудования для аудио и видео фиксации, которые полностью соответствуют современным требованиям.
ОБСЕ помогла подготовить и издать разговорник на английском и русском языках для сотрудников милиции и участвовала в запуске проекта по электронной регистрации заявлений и обращений граждан о правонарушениях.
Между тем, в ОБСЕ воздержались от ответа на вопрос «Азии Плюс» о том, как организация оценивает результаты реформы и насколько удалось добиться реализации поставленных задач, отметив в своем ответе, что «государственные органы и общественность в Таджикистане лучше других способны оценить успехи и проблемы реформы».
«Одной из успешных инициатив, которую считаем необходимой отметить, является реализация пилотного проекта «Пилотные участки милиции в джамоатах Эсанбой, Хисор и Сафед-дара». Надеемся, что реализуемый в настоящее время проект передвижных приемных милиции также поможет в оказании правовой поддержки и милицейской помощи населению в отдаленных районах страны», - отмечается в ответе на запрос «Азии Плюс».
Организация отмечает, что будет участвовать в дальнейшей реформе милиции, и ожидает подписание совместного плана действия.
Эта поддержка будет проявлена в продолжении поддержки деятельности общественных советов, в оказании содействии в наращивании потенциала подразделения судебной экспертизы МВД, и по внедрению системы электронной регистрации заявлений и обращений граждан о преступлениях.
Эксперт: недостаточно менять название
«Для реальных достижений, заявленных реформой, важным условием является не только совершенство законодательства и переименование органов внутренних дел, а политическая воля и институциональный подход», - считает доктор юридических наук Шокирджон Хакимов.
По его мнению, пока будут происходить противоправные действия сотрудников милиции, в частности злоупотребление должностными полномочиями, сбор незаконных средств у предпринимателей, грубое обращение с гражданами, нарушение неприкосновенности граждан вопреки принципам презумпции невиновности, а также коррупция, кумовство и местничество, которые осуществляются при кадровой политике и в комплексе препятствуют реформе, ожидать кардинальных изменений в деятельности милиции не стоит.
Между тем в Таджикистане начался второй этап реформы на 2020-2025 годы.
Стоит ли от него чего-то ждать?
