В нашей стране издавна сложилась ситуация многовластия. Центр живет по одним законам, регионы же - диктуют свои правила игры. Грядущие выборы в сенат приоткрывают завесу над неформальными механизмами принятия решений на региональном уровне. Конечно, телефонное право во многих странах - это "секрет Полишинеля". Но ведь скрытые взаимоотношения элит в разных странах имеют свои нюансы.

Как полагает политолог Максим Казначеев, функционирование неформальных взаимоотношений на уровне региона – обычная практика в нашей стране. Дело в том, что Центр неравномерно представлен всеми областями Казахстана. Поэтому обеспечена некая компенсация. Тем более, что центральная власть чаще всего не предусматривает решение региональных вопросов. При этом надо понимать, что интересы региональных элит – это трансляция интересов местного крупного бизнеса.

Так, Северный Казахстан – это зерновой рынок, Запад - традиционно нефтяной, Юг – торговля. Соответственно, сложилась схема, которая дает бизнесу возможности себя защитить. В частности, реализуются кулуарные механизмы «протаскивания» своих представителей на ключевые посты в акиматах и, видимо, силовых структурах, а также в маслихаты и местные СМИ.

Наиболее интересно проявляются потаенные инструменты лишь тогда, когда интересы местных элит затронуты. Так, критический момент для неформальной группы – это назначение главой региона человека, с которым невозможно найти точки соприкосновения, с тем, кто начинает «гнуть свою линию», насаждать свои кадры. Опыт показывает, что региональная элита в таких случаях обычно оказывается сильнее, и выдавливает чужака. Так было в ряде случаев, когда акима обвиняли в коррупции. И, хотя правоохранительные органы зачастую не находили состава преступления, от него удавалось избавиться. В других случаях регионалы, умело пользуясь наработанным административным ресурсом, не пропускают чужих ставленников уже на маслихатовских выборах.

Естественно, памятен пример Жанаозена, когда теневая клановая борьба привела к открытому конфликту, который не погашен до конца и сегодня.
Как считает эксперт Казначеев, проблема в том, что Запад сегодня практически не представлен в центральной власти, и, как полагает Казначеев, тенденции к паритету не наблюдается.

Дело в том, что у нас сложилась компенсаторная система. Поскольку регионы так или иначе живут небогато, в Центр делегированы их представители. Они, в свою очередь, своеобразно «кормят» своих, обеспечивая бизнес на местах, заказы и прикрывая от возможных неудобств со стороны центральной власти. Так случилось, что после того, как был задвинут с политической сцены Аслан Мусин, Запад остался без такого «кормильца». Политолог отмечает, что сложилась парадоксальная ситуация когда при более низком уровне жизни в Южном Казахстане, протестность там гораздо ниже, чем в других регионах именно из-за высокой представленности в Центре выходцев с Юга.

Одновременно в стране постепенно снижается влияние клановости по родовому признаку. Даже на уровне неформальных связей вступает в действие принцип «бизнес, и ничего личного». Эта тенденция, видимо, регионы переняли у Астаны-Алматы. Примеров таким парадоксальным связям в последнее время мы видим немало. Это и вхождение бизнес-групп Карима Масимова и Имангали Тасмагамбетова вКазкоммерцбанк, хотя ранее такого союза вообще не могло быть, и «западная» реанимация «Астана-финанс», и многое другое…

В свою очередь, авторы работы «Специфика формирования и функционирования современной административной элиты Казахстана» разбирают по косточкам взаимоотношения центральных элит и внутриэлитные функции: «В большей степени функционирование клановых групп осуществляется на основе патронально-клиентальных отношений, при которых вся иерархия группы пронизана двухсторонним обменом ресурсами, информацией, услугами, обязательствами между нижестоящими («клиентами») и вышестоящими («патронами»). Причем представители той или иной клановой группы могут быть «клиентами» значительного числа вышестоящих «патронов». И наоборот, каждый влиятельный «патрон» имеет значительное число «клиентов» в разных сферах государственного механизма.

Каждый «клиент» является «патроном» по отношению к нижестоящему слою членов группы, которые автоматически становятся его «клиентами». Но эта иерархия всегда замыкается на одной персоне, являющейся лидером на основе доступа к необходимым рычагам влияния (власть, связи, статус, финансовые ресурсы). При таком подходе понятие профессионализма оттесняется и заменяется понятиями личной преданности и кровного родства».

По наблюдениям авторов, казахстанской правящей элите и действующим внутри нее группам давления также присущи следующие черты, которые так или иначе не только определяют ее жизнедеятельность, но и влияют на функционирование политической системы республики в целом:

-закрытость и огромная дистанциированность (экономическая, политическая, информационная и ментальная) от остальной части общества и интересов государства;

-основная борьба в среде элиты идет не за право распространить свои идеалы на государственное и общественное развитие, а за право распространить свое влияние на главу государства и остальные элитные группировки и уже посредством этого — на государственное и общественное развитие;

-состав правящей политической элиты в течение ряда лет не претерпел существенных изменений, ее социальная структура полностью воспроизводится в рамках этой вертикали без участия внешних, демократических факторов;

-для правящей элиты не существует никаких институциональных ограничений на экономическую деятельность, которая, по сути, сводится к изъятию из государственной собственности максимального количества ресурсов в частное владение для личного обогащения. В то же время существуют неформальные ограничения на политическую деятельность: недопустимость политических амбиций и политической самостоятельности, признание незыблемости правления и авторитета действующего главы государства и максимальная подконтрольность его воле;

-группы давления в основном действуют не в структуре законодательной, а в сфере исполнительной власти. Такое положение объясняется тем, что в республике еще не сложилась эффективно функционирующая система сдержек и противовесов между ветвями власти, а законодательная власть слаба и подчинена исполнительной;

-воздействие на центр принятия решений осуществляется не посредством политических партий или привлечения на свою сторону общественного мнения, а целенаправленными действиями по вертикали, где верхняя точка представлена ключевой фигурой, а нижняя — той или иной заинтересованной группой, путем использования личных связей;

-отсутствие у групп давления институционально-правовой оформленности, что позволяет им действовать фактически во внеправовом пространстве.

Тайное может стать явным

Конечно, эта почти подпольная деятельность может защищать интересы многих людей. И все было бы хорошо, если бы эта неформальность не брала на свое вооружение коррупционные схемы. Но куда от них деваться «большим людям»? Бороться с отечественным вариантом непотизма государство по понятным причинам не может – может нарушиться равновесие. Однако, наверху его мониторят и изучают. Правда, открытых исследований нет, всё – для служебного пользования.

Однако поиск показал, что одна работа, наиболее предметно демонстрирующая систему неформального принятия решения в регионах, все же существует. Так, эксперт по системе госуправления Кабижан Нурбек, будучи докторантом Академии государственного управления при президенте Республики Казахстан, провел исследование на тему эффективности отбора на государственную службу и рассмотрел схему, которая действовала до введения реформы госслужбы с корпусами А и Б.

Ссылаясь на работы лауреата премии памяти Нобеля Д.Норта, автор поясняет: «Поскольку формальные правила меняются, а неформальные ограничения – нет, вследствие этого развивается устойчивый конфликт между неформальными ограничениями и новыми формальными правилами, поскольку те и другие часто несовместимы друг с другом. Неформальные ограничения являются средством избегания конфликтов внутри одной сферы. Неформальные ограничения максимизируют личную выгоду. Неформальными ограничениями являются ограничения, которые не позволяют отказывать субъектам принимающим решения в вопросах отбора на государственную службу в обходе формальных ограничений, используя их пробелы и недостатки законодательства».

Как сообщает автор работы, в обход конкурсных процедур ежегодно назначается более 39% государственных служащих. Более половины государственных служащих ,зачисленных в кадровый резерв административной государственной службы - назначаются на государственную должность.

Данные показатели свидетельствуют, что кадровый резерв призванный формировать лучшие кадры для государственной службы, фактический стал схемой обхода конкурсных процедур, особенно актуальной это проблема стоит в регионах.

При этом, Нурбек Кабижан полагает: «В данном контексте государственный орган, получивший данный кадр по данной схеме не загружены организацией конкурсных процедур, а государственный орган, рекомендовавший гражданина в кадровый резерв, не несет никакой ответственности за качество указанного кадра. Данная схема удобна для государственных органов, так как в настоящее время конкурс на занятие административной государственной должности очень высокий, в среднем 10 человек на место, что обуславливает долгую и большую нагрузку на кадровые службы и комиссию. Кадровые службы не заинтересованы в проведении конкурсных процедур. Зависимость от неформальных ограничений объясняется также избеганием субъектом принимающее решение по отбору на государственную службу конфликта с вышестоящими, контролирующими государственными органами, взаимообменом государственных органов одного уровня по вопросам рабочей деятельности и другие».

В новой системе отбора госслужащих при поступлении в корпус А или Б существует как минимум две конкурсных процедуры. Однако, как показывает опыт, субъективизм, основанный на неформальных ограничениях, в процессе конкурсного отбора, наверняка имеет место. Ибо даже простейшая процедура сдачи экзамена в дорожной полиции может происходить в двух вариациях – законной и за деньги (вариант – по знакомству).

В статье «Почему передовой опыт зарубежных стран плохо работает в Казахстане?» тема прохождения на госслужбу продолжена. И ее автор отмечает: «В настоящее время для назначения на должности административных государственных служащих корпуса «А», граждане должны пройти отбор в кадровый резерв путем прохождения тестирования и собеседования в Национальной комиссии по кадровой политике при президенте Республики Казахстан и кадровых комиссиях областей, столицы, города республиканского значения. Однако прохождение процедуры собеседования, при всей ее закрытости, безаппеляционности решений и отсутствии независимых экспертов, а также требующие рекомендации самих руководителей государственных органов сохраняет возможность использования административно-командной системы назначения».

Таким образом, скрытых механизмов принятия решений и неформальных взаимоотношений хватает. Понятно, что публикаций на эту тему и серьезных исследований в открытом доступе нет. Однако, собирая по крупицам схемы и отдельные факты, мы можем вскрыть часть схем. А это может позволить государственной машине учитывать факторы кулуарности и, где надо их использовать, а где необходимо – отсекать такие возможности.

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram