Наблюдения за внешней политикой Узбекистана наводят на мысль о том, что у президентов страны есть традиция. Приходя к власти, они предпринимают попытку заявить Узбекистан в состав акторов по урегулированию афганского кризиса. Ислам Каримов запустил этот процесс ещё в самом начале 1990-х гг. Однако, столкнувшись с рядом вызовов после активного начала, Ташкент становился всё скромнее и скромнее в своих амбициях.

С приходом к власти Шавката Мирзиёева афганский внешнеполитический вектор Узбекистана вновь переживает период интенсификации. Ташкент обсуждает вопросы афганского урегулирования с зарубежными партнёрами, предлагает различные проекты в экономической и гуманитарной сферах и даже задумывается о проведении на своей территории переговоров между правительством Афганистана и движением Талибан.

Мы постараемся понять, изменил ли Мирзиёев кардинально афганский вектор внешней политики Узбекистана или продолжает политику, запущенную ещё в 1990-е гг.? На что Узбекистану следует обратить внимание, чтобы вновь не оказаться на периферии афганской повестки дня?

«6+2», «6+3» и другие особенности каримовской тактики

Для Каримова афганский вопрос представлял собой особый интерес. Стремясь закрепить свою власть и сохранить светский режим управления, он понимал, что продолжающаяся дестабилизация и рост радикализма на южных границах является источником постоянной угрозы безопасности. Подобные опасения подпитывали начавшаяся в этот период гражданская война в Таджикистане, а также передислокация в Афганистан потерпевших неудачу в Узбекистане руководителей исламистских группировок и создание там знаменитого Исламского движения Узбекистана (ИДУ) в 1996 г.

Террористические акты в феврале 1999 г., а также Баткенские события августа-октября 1999 г. стали для политической элиты дополнительной демонстрацией уязвимости региональной безопасности и необходимостью оперативно противостоять угрозам. Ташкент предпринимал попытки обезопасить узбекско-афганскую границу посредством установления контактов с влиятельными представителями Севера, в частности, генералом Рашидом Дустумом.

Наиболее громкой инициативой того периода была предложенная Каримовым контактная группа, состоявшая из стран-соседей Афганистана и задействованных в афганских процессах внешних акторов. Запущенная изначально в составе «6+2» группа пережила активную стадию деятельности, кульминацией которой стала Ташкентская встреча 1999 г. Однако после начала операции Международной коалиции в 2001 г., которую Узбекистан поддержал, предоставив территорию для американского и немецкого военных контингентов, необходимость в ней отпала сама собой.

Самым серьёзным ударом по деятельности группы стала ссора Ташкента с западными странами, спровоцированная андижанскими событиями 2005 г. В состоянии квази-изоляции Узбекистану было сложно продолжать продвигать свои инициативы на международной арене. После относительной нормализации отношений с западом и снятия санкций Ташкент попытался возродить деятельность забытой всеми контактной группы. В 2008 г. Каримов предложил сменить схему, преобразовав «6+2» в «6+3» за счёт НАТО. Однако данный реверанс не возымел ожидаемого эффекта. Новую инициативу практически не заметили.

Стоит признать, что складывавшийся на тот момент баланс сил системы международных отношений, осложнённые отношения между участниками предполагаемой группы и статус-кво в Афганистане существенно осложняли перспективы функционирования «6+3». Узбекистан несколько раз поднимал тему с трибуны ООН, а через пару лет и вовсе сделал вид, что никакой инициативы не было.

Относительно положительного результата Ташкенту удалось добиться в сфере двустороннего взаимодействия с Кабулом за счёт реализации различных экономических и логистических проектов. Запущенное в 2002 г. экономическое сотрудничество с Афганистаном, фокусировалось на ряде аспектов: строительство инфраструктуры, энергетика и торговля. Узбекистан открыл в Термезе таможенный пункт для обеспечения доставки гуманитарной помощи, восстановил 11 мостов между Мазари-Шарифом и Кабулом.

При поддержке АБР была построена железная дорога Хайратон – Мазари-Шариф. Узбекистан также заявлял о заинтересованности принять участие в строительстве ж/д путей Мазари-Шариф – Герат в рамках проекта по созданию Трансафганского транспортного коридора. Кроме того, Ташкент превратился в основного поставщика электроэнергии в Афганистан. В 2009 г. была проложена ЛЭП Гузар-Сурхан, позволившая увеличить объём поставок до 300 мВт. В результате, к 2016 г. Узбекистан поставлял в Афганистан около 1,5 млрд кВт/ч электроэнергии.

Главной проблемой каримовской стратегии было отсутствие работы со своими инициативами. Предлагая что-то международному сообществу, политическая элита бездействовала в ожидании признания. В тоже время, чиновники и экспертное сообщество чрезмерно аккуратно подходили к освещению проблемных аспектов инициатив. Так, почти никто не обсуждал недостатки предложенной контактной группы. Напротив, инициатива преподносилась как наиболее рациональный формат урегулирования проблемы.

Вместо того, чтобы осуществлять постоянные контакты со всеми участниками предполагаемой группы и пытаться найти компромисс в их позициях, Ташкент занимался организацией бесконечных круглых столов, на которые приглашались удобные международные эксперты, чья роль сводилась к тому, чтобы похвалить предложенный формат.  

Кроме того, афганская тема была крайне секьюритизирована и закрыта от общественности. Это, конечно, вписывается в общую картину состояния страны того периода. Вместе с тем, подобную ситуацию можно объяснить стремлением власти не афишировать темы, так или иначе, связанные с проблемами религиозного экстремизма и терроризма. Не стоит забывать и о том, что узбекские спецслужбы боролись с ИДУ, базировавшемся на территории Афганистана. Эта часть афганской политики Узбекистана и вовсе полна мифов и домыслов.

Однако ссора ИДУ с Талибаном, разгром его позиций в Афганистане и объявление о самоликвидации путём слияния с ИГИЛ в 2015 г., никак не изменили манеры поведения Узбекистана. Ташкент продолжал вести себя довольно скромно в афганском направлении и не особо афишировал даже успешные аспекты своей афганской политики.

В целом, политика Узбекистана по Афганистану в эпоху Каримова, как и многие другие аспекты развития страны, оказалась половинчатой. С одной стороны, Ташкент очень активно принялся за дело в 1990-е гг. и пытался обозначить своё присутствие в вопросе урегулирования ситуации в соседнем государстве.

С другой стороны, пассивность в продвижении собственных инициатив, неэффективность проводимых мероприятий, отсутствие критического анализа собственных действий, а также проблемы во взаимодействии с западными партнёрами привели к тому, что все инициативы, по сути, провалились. В результате, Ташкент сосредоточился на выстраивании двусторонних контактов с Кабулом.

Тактика Мирзиёева: тотальный Афганистан

Мирзиёев, сохранив ключевые принципы Узбекистана по решению афганского вопроса – отсутствие военного решения, мирные переговоры между всеми сторонами конфликта, реализация экономических проектов – несколько видоизменил стиль афганского вектора внешней политики Узбекистана. Ташкент перезапускает свою стратегию по всем направлениям: от сотрудничества с международным сообществом до двусторонних отношений во всевозможных секторах.

Мирзиёев пытается вновь заявить Узбекистан в международную повестку дня по Афганистану. В 2017 г. была введена должность Специального представителя президента по Афганистану. Данный шаг направлен на выделение афганского вектора в отдельную сферу внешнеполитической деятельности.

В марте 2018 г. была организована конференция по Афганистану в Ташкенте, ставшая своеобразной площадкой деклараций обновлённых намерений Узбекистана. Конечно, по резонансу она уступает своей предшественнице 1999 г. Это объясняется тем, что каримовская конференция была оригинальной в своём роде. Проведение же прошлогодней конференции вписывается в целый ряд инициатив, которые уже реализуются по афганскому направлению, включая, Кабульский процесс, Московский формат, Контактную группу «ШОС – Афганистан» и др. Однако высокая явка со стороны международного сообщества позволила Узбекистану максимально громко заявить о себе.

Существенное обновление происходит и в сфере двусторонних отношений. Конечно, последние остаются логическим продолжением уже существовавшей на тот момент модели сотрудничества. Вместе с тем, наметилась тенденция инициирования более смелых и масштабных проектов. В декабре 2017 г. впервые за 16 лет состоялся визит президента Афганистана в Узбекистан, закончившийся подписанием договоров на сумму $500 млн.

Сегодня осуществляется политика по расширению сотрудничества в сфере поставок электроэнергии в Афганистан за счёт строительства ЛЭП Сурхан – Пули-Хумри, которая позволит увеличить объём поставок на 70%. Узбекистан выразил готовность участвовать в строительстве транспортной инфраструктуры, в частности, железной дороги «Мазари Шариф – Шибирган – Маймана – Герат». А совсем недавно была открыта приграничная торговая зона между двумя странами.

Одной из особенностей обновлённого вектора афганской политики является акцент на сотрудничество в гуманитарной сфере. Если раньше подобные инициативы не особо афишировали, то сейчас Ташкент смело о них говорит. Так, было предложено создать Международный фонд поддержки образования в Афганистане. В приграничной Афганистану Сурхандарьинской области открыт Образовательный центр по обучению афганских граждан, который в прошлом году принял более 100 студентов. Узбекистан вместе с Казахстаном планируют запуск проекта по предоставлению образования афганским женщинам.

Данные меры являются попыткой Ташкента создать условия по предотвращению радикализации афганской молодёжи, особенно в северных регионах. Сотрудничество в сфере наращивания потенциала осуществляется и в отношении чиновников. На днях стороны обсуждали организацию Узбекистаном тренингов для сотрудников органов прокуратуры Афганистана.

Деятельность Узбекистана за последние 3 года наводит на мысль о том, что афганская стратегия основана, главным образом, на сочетании экономических и имиджевых интересов. Для Узбекистана Афганистан является перспективным рынком сбыта. Поэтому стабильность, хотя бы в северных регионах, важна для продвижения своей экономической мини-экспансии. В данной связи, не случайна заинтересованность Ташкента в реализации логистических проектов по расширению транспортной инфраструктуры.

Что касается имиджа, то, само собой, активная вовлеченность Ташкента в столь актуальный для международной повестки дня вопрос играет на руку новой власти, которая, тем самым, заново выстраивает диалог с международным сообществом и пытается обрести credibility (ресурс доверия).

Показательная приверженность миру и готовность всячески этому способствовать в определенной степени повышает значимость Узбекистана как минимум в региональном контексте.

При этом, руководство понимает, что не несёт ответственности за политическую сторону процессов в Афганистане. Поэтому успех какой-либо из инициатив принесёт стране и политической элите дополнительные бонусы, в то время как неудача не окажет глобально негативного влияния на имидж.

К положительным аспектам обновлённой стратегии можно отнести то, что политическая элита находится в непрерывной работе над собственными инициативами. Если сравнить с предыдущей попыткой, то уровень самолюбования от единожды проведенных мероприятий или выдвинутых инициатив гораздо ниже. Также заметно, что Узбекистан стремится сделать афганский вектор неотъемлемой частью повестки дня переговоров с ключевыми игроками в данном процессе.

При этом, Ташкент не забывает контактировать с разными сторонами конфликта, включая правительство Афганистана, представителей Талибан и других партий, и даже предлагает им всем встретиться на узбекской земле. Наконец, запущенная гуманитарная сфера сотрудничества может способствовать не только стабилизации обстановки в приграничных регионах, но и укреплению узбекского soft power (мягкой силы, прим.ред.) путём предоставления образовательных проектов для афганской молодёжи.

Вместе с тем, ряд аспектов вызывает настороженность. В первую очередь, это проявление некоторых синдромов прошлого. На данный момент не все чиновники, формирующие внешнеполитическую повестку дня страны, способны адекватно воспринимать запущенные инициативы и работать над их реализацией. Если проанализировать сообщения пресс-служб государственных органов или выступления чиновников, то афганская стратегия вновь сводится к личности главы государства и проведённым по его инициативе мероприятиям, которые превращаются в некий новый культ.

Кроме того, пока не совсем понятна роль Специального представителя Президента по Афганистану, т.к. судя по информационным сообщениям, она ограничена присутствием на переговорах и предоставлением комментариев для СМИ. Что касается идеи о переговорах между правительством Афганистана и Талибаном, то Узбекистану предстоит провести большой объём работы с кураторами группировок в стане Талибана, чтобы понять, кто и с какими полномочиями будет представлять это движение и не превратиться в площадку платонических встреч. Кроме того, данная дипломатическая комбинация потребует максимальной концентрации. Не будем забывать, что первые теракты в истории независимого Узбекистана совпали с периодом подготовки к встрече 1999 г.

В целом, не являясь новатором и логически продолжая каримовскую стратегию, Мирзиёев адаптировал её к новым реалиям, отбросив в сторону ряд устаревших инициатив. Ташкент старается действовать по всем направлениям афганского вектора внешней политики, охватив максимальное количество сфер. Ощущается и то, что новое руководство перестало рассматривать Афганистан исключительно как угрозу и видит потенциальную выгоду от реализации экономических проектов в стране. Мирзиёеву крайне важен успех данного внешнеполитического вектора. Он позволит ему укрепить свой международный статус и выдвинуть Узбекистан в лидеры региональных процессов.

Дипломатический прагматизм как идеальный план на игру

В процессе реализации афганского внешнеполитического вектора Узбекистану придётся столкнуться с рядом внешних и внутренних рисков, которые могут серьёзно ограничить эффективность его политики. Афганский кризис слишком сложен и многослоен. В него вовлечено большое количество явных и скрытых акторов с собственной повесткой дня. Поэтому изменить что-либо глобально Узбекистану будет крайне сложно.

Однако, Ташкенту не следует стесняться своей ограниченной роли. Напротив, необходимо признаться себе, что степень его влияния на афганские процессы довольна низкая, понять, в каких секторах политика Узбекистана может быть наиболее эффективной, и сосредоточиться на них. Так, логичным выглядит продолжение участия страны в транспортно-логистических проектах в Афганистане. Это позволит реализовать потенциал экономического сотрудничества.

Кроме того, Ташкент должен акцентировать внимание на своих инициативах в сфере гуманитарного сотрудничества, в особенности, с северными регионами Афганистана. Предоставление программ по образованию и тренингов для афганских студентов и чиновников позволит сформировать позитивный имидж страны в северных регионах и иметь определенное влияние на происходящие там процессы.

Для более эффективной реализации политики необходимо продолжать непрерывную работу с собственными инициативами и прекратить заниматься самолюбованием после проведения одноразовых мероприятий. В марте следующего года конференции в Ташкенте исполнится два года. Постоянные ссылки на неё как на главное событие афганской политики Узбекистана основы существенно снизит эффективность деятельности.

Более того, в системе быстроменяющихся реалий международных отношений Ташкенту следует задуматься о превращении подобного рода встреч в регулярные. При этом, акцент должен быть сделан не на протокольную часть и яркую visibility(медиа-популярность), обусловленную участием высокопоставленных гостей, а на результативность.

Также логичным выглядит расширение полномочий Специального представителя по Афганистану и его, своего рода, автономизация от структуры МИД. На данный момент деятельность спецпредставителя вписана в систему централизованного управления и сужена до функций своеобразной пресс-службы МИД по афганской политике. Предоставление большей независимости позволит спец.посланнику быть более мобильным и эффективным в реализации политики Узбекистана.

Если Узбекистан, действительно, стремится стать посредником в переговорном процессе и предоставить площадку для встречи между противоборствующими сторонами, ему стоит более детально проработать систему контактирования с различными группировками и их покровителями. Становиться ареной для встречи, на которую приедут представители группировок, не имеющие достаточно влияния для урегулирования конфликта, только ради краткосрочных имиджевых бонусов нерационально и не принесёт никаких долгосрочных политических дивидендов.  

Наконец, Ташкенту необходимо отделять свою региональную центральноазиатскую повестку дня от афганской. Важно не попасть под очарование популярных в прошлом идей об макро-центральноазиатском регионе, в который входит Афганистан.

Кабул нелогично рассматривать как часть Центральной Азии ни политически, ни культурно, ни ментально. Подход к Афганистану должен основываться на том понимании, что он является соседом региона, а не его частью.

При этом, следует попытаться синхронизировать позиции других центральноазиатских государств по отношению к урегулированию афганского кризиса и в среднесрочной перспективе действовать единым блоком. Центральная Азия получит существенный экономический бонус за счёт связи с рынками Южной Азии через Афганистан в случае, если конфликт будет урегулирован и Афганистан превратится в нормально функционирующее государство. Если же Узбекистан попадёт под влияние макро-концепций и смешает афганский вектор внешней политики с центральноазиатским, это нанесёт серьёзный ущерб деятельности Ташкента в обоих направлениях.

Успехом афганского вектора внешней политики Узбекистана в среднесрочной перспективе следует считать не установление мира в Афганистане. Этим, как мы все понимаем, занимаются другие акторы, и участие Ташкента в процессе будет довольно косвенным. Ташкенту необходимо найти свою нишу, чтобы вновь втиснуться в круг игроков, определяющих афганскую повестку дня. Главными индикаторами успеха будут запуск интенсивного экономического сотрудничества (как минимум, с северными регионами Афганистана), успешная реализация транспортно-логистических проектов, расширение программ в сфере образования.

Многое будет зависеть от готовности политической элиты сохранять прагматичный стиль ведения игры и максимально сдержано реагировать на любые локальные успехи, не впадая в эйфорию. Учитывая минимальные имиджевые риски, Узбекистан может позволить себе быть чуть смелее в реализации своих инициатив, которые в дальнейшем способны сыграть определяющую роль в укреплении международного статуса страны.

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram