Узбекистан с первых дней независимости уделял внимание вопросу поэтапной децентрализации системы государственного управления. Особенно после 2016 года данное направление было определено как одно из приоритетных в утвержденной в 2017 г. стратегии действий по развитию республики. Значимость поэтапной децентрализации государственного управления была обозначена в числе утвержденных основных направлений и задач административной реформы государственного управления.

Источник: Современная политика децентрализации государственного управления в Узбекистане

Осторожная децентрализация

Проведенные в период с 2016 по 2020 годы реформы в данном направлении демонстрируют, что Узбекистан пока пытается осторожно осуществлять административную и фискальную децентрализацию, сохраняя статус-кво в вопросе политической децентрализации. Следует отметить следующие решения, которые были нацелены на усиление местных органов власти:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов, поддержка роста доходной базы местных бюджетов и увеличение полномочий местных властей по формированию приоритетных расходов на уровне областей, городов и районов.

На первом этапе руководством страны было принято решение по проведению эксперимента с местными бюджетами города Ташкент и его районов. Так 7 июня 2017 году были приняты указ президента № УП–5075 «О мерах по расширению полномочий органов государственной власти на местах в формировании местных бюджетов» и постановление № ПП–3042 «О расширении полномочий органов государственной власти на местах и повышении их ответственности за формирование доходов местных бюджетов».

Согласно вышеперечисленным правовым актам, ряд поступлений как фиксированный налог по отдельным видам предпринимательской деятельности; налог на имущество и земельный налог с физических и юридических лиц; единый налоговый платеж для микрофирм и малых предприятий в доходы бюджетов районов; налог за пользование водными ресурсами; налог на потребление бензина, дизельного топлива и газа, а также другие сборы были перераспределены в полном или частичном объеме в пользу городского бюджета Ташкента и местных бюджетов его районов.

Уже в конце 2018 года было принято решение распространить данную практику и на остальные регионы республики. Было решено кроме вышеуказанных видов налогов и сборов в бюджеты регионов перечислять часть наиболее важных поступлений в виде налогов на доходы физических лиц и налогу на добавленную стоимость, а также полностью поступления от акцизного налога на алкогольную продукцию, пиво, розничную реализацию бензина, дизельного топлива и газа.

Однако к сожалению, повышение объема доходов местных бюджетов не всегда сопрягается с параллельным ростом уровня подотчетности местных органов власти и введением транспарентной системы их расходования. Во многих случаях дополнительные доходы направляются лишь на укрепление материально-технической базы местных хокимиятов [местная администрация – прим.ред], а не на развитие социальной инфраструктуры.

2. Передача полномочий по принятию решений из центральных органов управления местным властям и повышение их ответственности за социально-экономическое развитие регионов, городов и районов.

В конце 2018 года органам власти на местах также были переданы из республиканского бюджета в местное финансирование ряда бюджетных организаций. Например, финансовые управления/отделы хокимиятов, управления юстиции, территориальные инспекции по карантину растений, информационно-библиотечные центры, территориальные управления государственного финансового контроля и казначейства, музеи и театры регионального значения, а также управления/отделы внебюджетного Пенсионного фонда. Наряду с этим, для активизации самостоятельной деятельности местных кенгашей народных депутатов было принято решение образовать отдельные секретариаты, которые будут обеспечивать организационное, техническое и иное обслуживание деятельности местных депутатов.

Также, начиная с 2018 года в каждом регионе республики образованы военно-административные секторы под руководством хокимов областей. Нововведения были аргументированы необходимостью обеспечения достаточного уровня взаимодействия между военными округами и органами государственной власти на местах, а также привлечения ресурсов местных бюджетов для развития инфраструктуры военных городков и полигонов, укрепления материально-технической базы воинских частей, учреждений и подразделений.

В то же время, важно разграничить функции центральных и местных органов власти в этом направлении. Согласно концепции децентрализации центральные органы управления обычно сохраняют контроль над такими стратегическими отраслями, как вооруженные силы и могут передавать местным властям лишь вопросы финансирования и регулирования деятельности в основном территориальных полицейских учреждений.

В этом контексте следует также упомянуть, что начиная с августа 2017 года налажена деятельность секторов – новой системы по комплексному социально-экономическому развитию регионов. В соответствии с этим и в целях повышения ответственности местных руководителей за поступательный прогресс регионов, территории Республики Каракалпакстан, областей, районов, городов разделены на четыре сектора по комплексному социально-экономическому развитию под руководством хокимов областей и районов (городов), руководителей региональных органов прокуратуры, внутренних дел, налоговой службы. Руководителям секторов поручено системно изучать состояние в семьях их регионов и решать на местах выявленные проблемы.

Требует отдельного изучения вопрос своевременного и эффективного исполнения руководителями региональных органов прокуратуры, внутренних дел и налоговой службы их непосредственных служебных обязанностей параллельно с занятием социально-экономическими вопросов и сбалансированности распределения властных полномочий на местах.

В период пандемии и введения карантинных мероприятий руководство страны не раз отмечало ответственность местных органов власти за устойчивость эпидемиологической ситуации на ответственных территориях. Более того, местным властям были переданы полномочия по самостоятельному ужесточению или ослаблению карантинных мер на их территориях по согласованию с органами здравоохранения. Также было предложено принимать решения о возобновлении традиционной учебной деятельности школами в сентябре 2020 г. местным кенгашам народных депутатов исходя из эпидемиологической ситуации в каждом районе или городе.

Вызовы в реализации мер по децентрализации

Несмотря на предпринимаемые меры по повышению ответственности и значению местных властей, на пути политики децентрализации в Узбекистане существует ряд системных проблем:

1. В то время как были осуществлены некоторые изменения в законодательстве, фундаментальный нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность местных органов власти Закон «О государственной власти на местах» все еще исполняется в устаревшей редакции, утвержденной в 1993 г.

Еще в мае 2019 г. сообщалось о разработке данного законодательного акта в новой редакции, однако до сих пор он не был принят. Согласно этому проекту, предлагалось расширить полномочия хокимов на местах, включив в их перечень координацию деятельности территориальных правоохранительных органов в вопросах обеспечения соблюдения общественного порядка, безопасности граждан, защиты их прав, свобод и здоровья, профилактики правонарушений, соблюдения паспортно-визового режима, социальной реабилитации лиц, совершивших правонарушения.

Очевидно, что необходимо принять данный нормативно-правовой акт в новой редакции в соответствии с современными реалиями и в рамках кардинальной трансформации системы государственного управления согласно запущенной административной реформе. Наряду с этим, утверждение Стратегии последовательной децентрализации государственного управления с указанием конкретных сроков по каждому этапу передачи полномочий центральных органов местным властям, повышением самостоятельности органов местной власти, их финансового обеспечения, высокой ответственности и транспарентной подотчетности.

2. В последние годы полномочия местных органов власти, особенно хокимов и хокимиятов, серьезно расширились. В настоящее время они, согласно законодательству, выполняют около 300 задач и функций, в то время как из них 175 не входят в основную компетенцию хокимов и дублируют функции других ведомств.

Децентрализация в стране развивается по типу деконцентрации, когда передаваемые из центра полномочия консолидируются в руках местного хокима. Эффективная децентрализация требует большего вовлечения неправительственных организаций в работу местных властей. Передача отдельных функций и привлечения НПО для решения актуальных социально-экономических вопросов в сфере защиты прав лиц с ограниченными возможностями, молодежи, поддержки уязвимых слоев населения, а также образования могла бы разгрузить местные исполнительные структуры. Это также помогло бы повысить адресность государственной поддержки и роль гражданского общества в урегулировании значимых проблем на местах.

Децентрализация в стране развивается по типу деконцентрации, когда передаваемые из центра полномочия консолидируются в руках местного хокима.

Однако в условиях низкого уровня подотчетности местных властей и обладания крайне широкими полномочиями были зафиксированы несколько случаев, демонстрирующих факты коррупции, процветания местничества и конфликта интересов. Так, экс-хоким Самаркандской области Т. Джураев был обвинен в получении крупных взяток, превышении должностных полномочий и был осужден на 13 лет лишения свободы. В декабре 2020 г. получили известность факты выигрыша крупных государственных тендеров в Андижанской, Джизакской и Хорезмской областях компаниями, контролируемыми родственниками ответственных руководителей хокимиятов этих регионов.

Сохранение практики возглавления хокимами одновременно представительной и исполнительной власти на соответствующей территории, вкупе с низким уровнем их подотчетности местному населению и кенгашу народных депутатов, непрозрачности процедуры выделения земельных участков, принятия решений, кадровых назначений, проведения государственных закупок и тендеров на строительные работы, предоставления услуг, усиливают коррупционные риски. Это может нанести серьезный урон достижению национальных интересов по социально-экономическому благосостоянию страны.

В связи с этим требует пересмотра процедура подготовки и назначения руководящих кадров в местных органах власти. Назрела необходимость принятия целостного законодательства о госслужбе, введения системы поэтапной подготовки государственных служащих и их назначения на высшие ответственные посты на базе меритократии.

Исполнение руководителями территориальных органов власти и правоохранительных структур их непосредственных обязанностей, закрепленных в законодательных актах, может повысить эффективность их деятельности, а также строго соблюдать систему сдержек и противовесов с особой ролью судебных органов как арбитров в решении спорных вопросов между центральными и региональными вопросами на уровне каждой отдельно взятой территории.

3. Концепция децентрализации предполагает постепенное уменьшение роли центральных органов власти. Однако в последние годы отмечается тенденция увеличения количества центральных управленческих структур и их штатной численности. По сравнению с 2016 годом количество министерств было увеличено с 14 до 22 единиц, государственных комитетов с 8 до 10, агентств с 6 до 7, комитетов с 2 до 4, инспекций с 7 до 8.

Так, в настоящее время хокимы областей, городов и районов могут иметь до восьми заместителей по различным вопросам по сравнению с тремя-шестью заместителями в начале 2016 года.

Чрезмерное увеличение аппаратов как центральных, так и территориальных органов управления может привести к излишней бюрократизации вопросов, концентрации властных полномочий, усложнению процедуры принятия решения и ощутимому росту расходов на содержание управленческих структур. В условиях невысокого потенциала местных органов власти рост их численности не может обернуться качественным скачком в эффективности управления и в социально-экономическом развитии территорий.

К сожалению, несмотря на увеличение полномочий и ощутимого улучшения финансирования деятельности местных органов власти, количество областей, требующих выделения трансфертов из республиканского бюджета для покрытия их расходных статей, выросло из 7 в 2018 г. до 11 в 2021 г. Руководство страны также в декабре 2020 г. объявило о решении провести оптимизацию численности работников системы государственного управления в среднем до 15 процентов.

4. Не сформирован единый подход к назначению руководства и сотрудников территориальных подразделений центральных органов власти, а также к финансированию их деятельности на местах.

Так, руководители управлений здравоохранения, главных финансовых управлений, управлений дошкольного образования назначаются на должность и освобождаются от должности по согласованию с местными хокимами, руководители управлений народного образования и территориальных подразделений казначейства назначаются на должность и освобождаются без согласования с органами государственной власти на местах.

Прокуроры областей, руководители областных управлений юстиции и управлений внутренних дел назначаются и освобождаются от должности их непосредственными руководителями из центральных ведомств.

В то же время начальники управлений Государственного таможенного комитета Республики Узбекистан в областях и Государственных налоговых управлений областей назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Узбекистан.

Назначение руководителей социально-экономических ведомств решением местных кенгашей, а руководителей правоохранительных органов центральными органами власти могла бы способствовать повышению роли местных депутатов, а также созданию унифицированной системы формирования руководителей органов на местах.

Наряду с этим, финансирование деятельности главных финансовых управлений хокимиятов, территориальных управлений государственного финансового контроля, управлений казначейства по областям, управлений юстиции областей в 2018 году были переданы из ведения республиканского бюджета в местные бюджеты.

В этих условиях может быть нарушен процесс целенаправленного, постоянного и беспристрастного мониторинга формирования доходов и распределения доходов местных бюджетов вышеуказанными финансовыми органами. Также нарушается осуществление действенного контроля за соблюдением требований законодательства, законности в правоприменительной практике и нормотворческой деятельности государственных органов на местах в силу их зависимого положения от местных руководителей.

Данная система в существующем виде может эффективно работать лишь в условиях повышения подотчетности местных органов власти и повышения транспарентности их ежедневной деятельности.

Заключение

В целом следует отметить, что децентрализация государственного управления часто воспринимается лишь как простое усиление властных полномочий местных органов власти. На самом деле, эффективная децентрализация возможна при продуманном распределении, а не разделении общей ответственности между центральными и местными органами управления.

Действенная децентрализация предполагает создание новой модели взаимоотношений между центральным правительством и местными властями на базе более тесного сотрудничества и стратегической роли центральных органов управления.

Вместе с тем, множество кейсов в Узбекистане демонстрируют, что расширенная финансовая самостоятельность местных органов власти на текущем этапе развития и с учетом имеющихся пробелов в законодательстве наносят урон обеспечению финансовой дисциплины и финансовой устойчивости регионов.

Ключевыми факторами успеха реформ по децентрализации служат сопряжение этих трансформаций с целостной модернизацией системы управления в государстве, создание необходимой нормативно-правовой базы, развитие адекватного потенциала местных органов власти и ощутимое повышение их реальной подотчетности в принятии решений и распределении бюджетных средств.

Разумеется, что решение этих вопросов требует времени, долгосрочной приверженности и политической воли центральных органов управления на проведение реформ по децентрализации. В этом случае как показывают практики многих государств мира децентрализация может принести такие положительные результаты, как повышение качества и эффективности предоставления государственных услуг на местах, ускоренное социально-экономическое развитие территорий, а также активное участие местных жителей в принятии решений органами власти.

 

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram