Аким ты был...
6 февраля исполняется ровно 30 лет с момента назначения первых глав областных администраций (будущих акимов), появление которых стало совершенно новым институтом в системе государственного управления республики и статус которых активно обсуждается и поныне
Кратко напомню историю вопроса. В советский период политическим руководителем региона являлся первый секретарь соответствующего партийного комитета, а "хозяйственным" – председатель исполнительного комитета (исполкома) соответствующего Совета народных депутатов (сам совет постоянно работающих органов и председателя не имел).
В годы перестройки началось резкое расширение власти Советов (на уровне Союза и в республиках процесс шел несинхронно, поэтому будем говорить только о КазССР).
В сентябре 1989 г. были внесены изменения в Конституции республики, согласно которым были расширены полномочия Советов, включая введение в них постов председателей. В декабре прошли местные выборы (в большинстве своем на альтернативной основе), а на первых сессиях, прошедших в январе 1990 г. председателями Советов стали первые секретари обкомов, горкомов и райкомов (не везде, но крупные регионы сохранили прежних руководителей в новом статусе). В апреле был учрежден пост Президента, а затем начались выборные кампании в партийные комитеты, которые быстро привели к тому, что в ряде областей действующие руководители проиграли выборы, что привело и к смене руководства облсоветов, а в Карагандинской области – к разделению постов.
Вертикаль власти затрещала. Партийные структуры власть теряли, а советские ее никак не могли заполучить в силу своей коллегиальности и высокой в тот период плюралистичности мнений.
Осенью пошел процесс постепенного воссоздания новой системы управления. В ноябре Президент КазССР стал не только главой республики, но и ее высшей исполнительной и распорядительной власти. Его, в частности, наделили функцией смещать со своих постов председателей облсоветов и столичного горсовета.
В феврале 1991 г. был принят закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов КазССР", согласно которому выдвижение кандидатур председателей облсоветов стал исключительно прерогативой Президента (а остальных – председателями вышестоящих советов), а председатели облисполкомов – первыми замами председателей облсоветов (в нижестоящих советах эти должности вообще были объединены).
Появилось подобие вертикали власти, но именно подобие – поскольку представляло собой прежнюю систему Советов, но несколько нанизанную на систему президентства. Между тем и декларация о государственном суверенитете (1990 г.) и закон о государственной независимости (1991 г.) провозглашали разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Распад Союза и начало политики шоковой терапии в России, с которой Казахстан и другие республики СНГ имели единое экономическое пространство, привел к необходимости более четкого разделения власти.
13 января 1992 г. были приняты изменения в Конституции, согласно которым на переходный период были приостановлены нормы, касающиеся создания местными Советами исполнительных органов и руководства Советами государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством. Принятыми в тот же день изменениями в закон о местном самоуправлении был учрежден институт глав местных администраций, к которым перешла исполнительная и распорядительная власти на местах. Главы областных, Алма-Атинской и Ленинской городских администраций назначались Президентом, а остальные – вышестоящими главами. Советам было предоставлено право выражать недоверие главам администраций двумя третями голосов. Кстати, органом власти по закону являлась не администрация, а именно ее глава. Исполкомы упразднялись. Отдельным постановлением Верховный Совет указал, что правки в закон вводятся на переходный период до 1995 г.
В феврале 1992 г. Президент произвел назначения первых глав администраций. 6 числа новые должности получили директор шахты им. 50-летия Октябрьской революции Петр Нефедов и зампред Джамбулского облисполкома Марс Уркумбаев, ставшие главами, соответственно, Карагандинской и Чимкентской областных администраций. За ним последовали остальные.
Конституция 1993 г. перевела существующий институт из временных в постоянные, указав, что "глава местного исполнительного органа выступает непосредственным представителем Президента республики в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Глава местного исполнительного органа в установленном законом порядке назначается на должность и освобождается от должности Президентом либо соответственно главой вышестоящего местного исполнительного органа". Но подробности были переведены на уровень закона.
В декабре был принят закон "О местных представительных и исполнительных органах РК", по которому вместо Советов вводились маслихаты – собрания депутатов и конкретизировались их взаимоотношения с администрациями.
Конституция 1995 г. переименовала глав администраций в акимов, которые стали теперь представителями Президента и правительства и руководителями местного исполнительного органа. Назначение акимов областей, городов республиканского значения и столицы производилось Президентом по представлению премьер-министра, но освобождение от должности осталось личной прерогативой Президента. Маслихат получил право вынесения вотума недоверия акиму 2/3 голосов (конституция и закон 1993 г. эту норму не предусматривали).
Конституционные правки 1998 г. предусматривали возможность выборности низовых акимов, а изменения 2007 г. убрали механизм представления кандидатуры акима премьером (хотя представителем правительства, как и Президента, он остался), зато ввели согласие маслихата, а вотум недоверия теперь можно было выражать простым большинством. Кроме того, в апреле 2005 г. Президент поручил акимам всех уровней ежегодно в течение I квартала проводить отчетные встречи с населением, а в январе 2006 г. – не реже раза в полугодие отчитываться перед депутатами маслихата (с декабря 2010 г. – раз в год).
Главной проблемой этих отчетов стало то, что на них отчитывается текущий аким как должностное лицо, а не как личность, т.е. в практику вошли частые отчеты только назначенных акимов за работу своих предшественников. Добавим сюда и то, что новые акимы стараются не нести ответственности за обещания предшественников, если они не закреплены официальным актом (а порой – даже если закреплены).
Полномочия акимов и структура акиматов менялись так часто, что это тема отдельного кропотливого и многотомного исследования.
Главами-акимами за эти годы проработали 124 человека, в том числе один 5-кратный аким (Сапарбаев), трое – 4-кратных (Кулагин, Ахметов, Шукеев) и восемь – 3-кратных (Бозумбаев, Карибжанов, Кулмаханов, Кушербаев, Нагманов, Ногаев, Тасмагамбетов, Умбетов); это с учетом повторных назначений.
Можно немного проанализировать кадровый состав акимского корпуса за эти годы.
Средний возраст акимов, как видно, растет. Гендерный практически не изменился. Из 124 человек вообще и из 17 действующих акимов – только 1 женщина (Гульшара Абдыкаликова). Можно вспомнить недолгое пребывание на посту и.о. акима ВКО Веры Сухоруковой и неплохой (особенно в 90-х) корпус женщин-акимов городов и районов, но в целом мужское доминирование в среде областных руководителей что в советский период, что в годы независимости не изменилось (в КазССР не было ни одной женщины – первого секретаря обкома и только одна, Марина Хрусталева, работала председателем облисполкома).
Более разнообразную картину дают данные по образованию (имеется в виду первый, базовый диплом).
Число технарей понемногу сокращается – с 71,4% в 1992 г до 47,1% в 2022 г. Их понемногу вытесняют гуманитарии, преимущественно экономисты (было 4,8%, стал 33,5%). Доля лиц с аграрным образованием плавает. Это можно объяснить тем, что агрономическое и зоотехническое образование имеют преимущественно те, кто работал в соответствующей сфере, потом перешел на районный уровень, возглавлял сельхозуправления или был заместителем акима по селу. Их доля исправно падала после независимости, а скачок в 2012 г. связан с тем, что в тот период была мода на "местных специалистов".
Опыт работы акимом более чем важен для высшего государственного управления. Из 11 премьеров периода независимости 6 имели опыт работы первым руководителем региона, из 17 руководителей Президентской администрации – 11 (считая Калмурзаева, который акимом был между двумя назначениями в АП). На сегодня в правительстве опыт работы акимом имеют два вице-премьера (Тугжанов и Султанов), в президентской администрации – секретарь СБ Исекешев и замруководителя АП Мурзалин. Первый вице-премьер Скляр, министры Шапкенов и Аймагамбетов, замруководителя АП Балаева, помощник Президента Дуйсенова работали заместителями акимов.
Интересно, что в годы независимости должность акимов стали рассматривать как "трамплин", хотя в позднесоветское время пост первого секретаря обкома воспринимался как вершина карьеры (откуда можно было прорасти в первые вице-премьеры или секретари ЦК, но там вакансии открывались редко).
Уже в течение нескольких десятков лет активно дебатируется тема введения тотальной выборности акимов, в т.ч. областных и мэров мегаполисов. Самые главные аргументы можно сформулировать так: "Народ сам должен выбирать руководителей" и "Почему мы можем выбирать Президента, но не можем акима?". Доводы, конечно, интересные, но в отношении президентства речь идет о лидерстве в национальных масштабах, а для региона есть своя, очень существенная специфика.
Как известно, в каждом регионе есть своя, достаточно сложная традиционная структура, а также наличествуют интересы крупного (местами – транснационального) бизнеса. И те, и другие заинтересованы иметь руководителем своего человека. К тому же руководство акимата объективно рано или поздно начинает сращиваться с местными политическими, экономическими и теневыми интересами. Добавим к этому проблемы так или иначе проявляющегося экономического сепаратизма, а также – в скрытой форме – риски национального сепаратизма. Практически любой аким, имея доступ к политическим административным, медийным, силовым и финансовым ресурсам, имеет гарантированную возможность победы на выборах; а вот центр теряет возможность оперативного смещения зарвавшегося бастыка.
Поэтому, на мой взгляд, право Президента назначать и смещать руководителей регионов является принципиально важным инструментом обеспечения целостности страны, унификации проводимой политики и сменяемости руководства на важном уровне управления.
Другой вопрос в том, что институтов акимов практически ничем не уравновешен на уровне региона. Эту роль выполняли Советы, а затем – уже в меньшей степени – маслихаты (закон 1993 г. лишил их председателей, т.е. деперсонифицировал орган). В 2006–2007 гг. произошла консолидация всех центристских партий в "Нур Отан", а заодно и слияние постов акимов с руководителями партийных филиалов. Это дало кратковременный эффект охраны стабильности, но акимы подмяли под себя партию, а соответственно депутатский корпус и маслихаты, которые окончательно перестали быть не то что даже противовесом, но и вообще органом представительной власти, механизмом общественного диалога и представленности интересов населения и местных элит.
В своем послании народу Казахстана Касым-Жомарт Токаев осенью 2021 г. отмечал: "Главный принцип "слышащего государства" – госаппарат должен работать в интересах граждан. Это в первую очередь касается местных властей. Именно акиматы призваны взаимодействовать с гражданами и оперативно решать их проблемы. Однако зачастую этого не происходит. Высшему руководству то и дело приходится корректировать принимаемые в регионах решения или вовсе принимать решения за них. Акимы разных уровней не всегда способны на сильные самостоятельные шаги, работают с оглядкой на Центр. Во многом это связано с тем, что нынешний уровень подотчетности акимов перед гражданами недостаточен. Оценка их деятельности практически не зависит от мнения самих жителей регионов. Поэтому требуется оптимизировать механизм оценки работы акимов всех уровней. Важным моментом должны стать независимые социологические опросы. Они дают объективную картину реального отношения населения к качеству работы органов власти. Через опросы голоса граждан слышны напрямую, а не посредством формальных отчетов".
Насколько известно, социологический инструментарий уже начал внедряться, но итоги исследований в широкий доступ не попадают, как и всевозможные рейтинги работы акиматов, которые по обоюдному желанию центра и акимов являются также "внутренними". Я скептически отношусь к т.н. "народным рейтингам" или "мобильным приложениям по оценке акимов", которые созданы по непонятному принципу на невнятных платформах и, если чему-то и служат, так это личным и деловым интересам своих спонсоров. Более или менее адекватную оценку дают экспертные рейтинги ОФ ЦСПИ "Стратегия"; судя по тому, что аутсайдеры этих рейтингов, как правило, слетают со своих постов, власть также рейтингам "Стратегии" доверяет.
Представляется, что невозможно перезагрузить работу акимского корпуса (которая ныне вызывает в массе своей только сожаление) без перезагрузки института маслихатов, что ставит ряд вопросов к реформе партийной и электоральной систем. Это та реформа, которая на сегодня является стратегически важной и первоочередной. Государство должно быть не только "слышащим", но и имеющим принимать эффективные меры по решению тех проблем, о которых оно слышит.
