До конца года в Узбекистане примут новую Конституцию. Важное политическое событие в стране получило неоднозначную оценку как в экспертных кругах, так и среди общественности. Это стало особенно заметным после беспорядков в Каракалпакстане, когда толпы людей вышли на улицу выразить недовольство предполагаемым изменением ряда конституционных норм.
Народное обсуждение проекта поправок в Основной закон завершено. Сейчас его дорабатывают депутаты. Об особенностях узбекистанского опыта конституционной реформы специально для Ia-centr.ru Наргиза Умарова поговорила с политологом Санжаром Саидовым.
– Начнем с главного вопроса: зачем в Узбекистане понадобилось менять Конституцию? По официальной версии, реформа продиктована требованием времени. А Вы как считаете?
– Здесь можно выделить сразу несколько неформальных причин. На мой взгляд, первая связана с личными мотивами президента Узбекистана. После прихода к власти Шавкат Мирзиёев начал обновлять практически все сферы жизни страны. Интенсивные реформы не могли обойти стороной административно-правовую систему, которая считается основой государственности. Обновление нынешней Конституции можно назвать частью этого процесса. Таким образом, глава государства хочет связать конституционную реформу со своим именем.
С другой стороны, необходимо понимать, что Конституция – не догма. По мере изменения социально-политического ландшафта страны Основной закон тоже должен меняться. И это вполне естественно. Я считаю, что некоторые конституционные нормы давно пора было пересмотреть. Также необходимо обеспечить их прямое действие. Пока этого механизма нет. Каждая норма Конституции отсылает к множеству подзаконных актов, внутриведомственных документов и правил, которые при этом нередко противоречат друг другу.
Например, статья 28 Конституции гарантирует гражданам Республики Узбекистан свободное передвижение по территории страны. Однако долгие годы в столичном регионе действовал режим прописки, который напрямую нарушал конституционное право. По сути, тогда Положение МВД о порядке регистрации граждан по месту жительства шло вразрез с Основным законом. К сожалению, такие парадоксы не редкость. Эта практика осталась со времен Советского Союза и от нее необходимо избавляться.
Еще один важный штрих. Среди ученых, экспертов и общественности устоялось мнение, что конституционная реформа проводится в целях обнуления и продления президентского срока. Если это случится, доверие к власти будет исчерпано. Сейчас глава государства имеет уникальный шанс войти в историю страны как человек, занимавший президентский пост не более двух сроков подряд. Это станет прорывным достижением узбекской демократии. В ином случае нас ждут печальные последствия.
– 25 июня проект поправок в Основной закон был вынесен на народное обсуждение. Тогда предполагалось изменить 66 из существующих 128 норм Конституции. Какие из предложенных поправок Вам кажутся наиболее существенными, необходимыми для дальнейшего развития страны и почему?
– Я бы особо выделил поправки в статьи по правам человека. В частности, в Конституцию предлагается внести норму об отмене в Узбекистане смертной казни; закрепить «правило Миранды», когда при задержании человеку обязательно должны быть разъяснены его права. А также укрепить институт «Хабеас корпус», то есть право обратиться в суд с жалобой на произвольный арест или задержание. Некоторые поправки коснулись экономических прав граждан, включая защиту от безработицы. Это тоже очень важно.
В проекте поправок в Конституцию политические права оставлены без изменений. Хотя как раз эта глава нуждается в серьезной доработке. Например, в статье 34 сказано, что граждане страны имеют право объединяться в профсоюзы, создавать политические партии и общественные движения. На мой взгляд, данную норму необходимо конкретизировать. А именно четко прописать, какие условия и требования должны быть выполнены гражданами для реализации вышеупомянутого права.
Пока же, чтобы вникнуть в суть этого вопроса, мы вынуждены штудировать различные подзаконные акты, что превращает процесс в долгую и рутинную работу. Более того, при желании внутриведомственные документы легко переделать. Таким образом, скажем, можно облегчить или, наоборот, усложнить порядок создания политической партии. Конституционная же норма не подлежит столь частым изменениям. Поэтому я считаю, что обновленная (или новая) Конституция Узбекистана обязательно должна быть законом прямого действия. Ее нормы должны быть работающими, а не отсылочными.
Сомневаюсь, что авторы проекта поправок, вынесенного на народное обсуждение, хотят того же.
– Почему?
– Посмотрите на состав Конституционной комиссии. Это преимущественно люди старшего поколения с советской закалкой, которые находились во власти и при прежнем режиме, и сейчас. При всем уважении к их профессиональным качествам и жизненному опыту вынужден признать, что эти чиновники не способны современно мыслить. К реализации задач по конституционной реформы необходимо было привлекать молодые умы. Думаю, новое поколение ученых, независимых аналитиков и общественных деятелей способно сделать гораздо больше для модернизации политико-правовой системы страны.
– Как Вы оцениваете работу Конституционной комиссии? Почему этот орган не смог проявить активность и решительность в кризисных ситуациях?
– Комиссия не смогла донести до общественности суть конституционной реформы. И это один из ее главных минусов. Большинство населения до сих пор не понимает, зачем понадобилось обновлять Конституцию. Даже для нас, экспертов, не до конца ясно, что народу будет предложено на референдуме: проголосовать за новую Конституцию или за некоторые поправки и изменения в ней?
Разъяснительные мероприятия не проводились среди широких масс населения. Например, ими не охвачены несколько миллионов трудовых мигрантов, находящихся за рубежом.
На практике мы увидели, что Конституционная комиссия далеко не самостоятельный орган. Решения по поправкам принимались и одобрялись в высших эшелонах власти, и только после этого через Конституционную комиссию доводились до общественности. Каракалпакский кейс это наглядно показал.
Уверен, предложение об изменении суверенного статуса автономной республики, которое послужило триггером для протестов жителей Каракалпакстана, было заведомо согласовано – если не с Президентом лично, то точно с чиновниками из его Администрации. Сложно поверить, что в данном случае Конституционная комиссия действовала самостоятельно. Поэтому взваливать на нее всю вину за беспорядки в Нукусе некорректно.
Меня также удивил состав Конституционной комиссии. Большинство ее членов – чиновники и руководители провластных структур, включая так называемых ГОНГО (НКО, обслуживающие интересы государства – прим.автора ). В Комиссию необходимо было включить представителей различных социальных и политических групп, региональных сообществ, международных организаций, общественных объединений, независимых экспертов, ученых, журналистов, юристов, социологов и т.д. Это должен быть независимый аналитический центр с широкими полномочиями, позволяющими, в том числе, оперативно реагировать на внештатные ситуации.
Торопливость, с которой была начата и, по всей видимости, будет завершена конституционная реформа, вряд ли приведет к хорошему результату. Разработку проекта поправок в Конституцию и его обсуждение можно было разделить на несколько этапов, не устанавливая для них жестких временных ограничений. Если общество и государство пока не готовы прийти к консенсусу по поправкам, конституционную реформу лучше отложить.
– Оказалось ли узбекское общество готово к этому сложному процессу?
– Вопрос интересный. Государственная пропаганда пытается преподнести идею обновления Конституции как общественную инициативу. Неслучайно в информационной кампании повсеместно используются лозунги «Народная Конституция», «Общество – главный реформатор» и пр. Они носят больше популисткий характер. В реальности картина выглядит немного иначе.
Гражданское общество в Узбекистане очень долго пыталось наладить диалог с государством. Но механизм социального партнерства так и не заработал в полной мере. Власть дистанцирована от народа. Общественные инициативы хоть и доходят до верхов, но в принятии политических решений вряд ли учитываются. Это постепенно приводит к разочарованию и подавляет активность институтов гражданского общества.
Государство должно создавать необходимые условия для развития «третьего сектора». Ведь общественные объединения выполняют функцию проводника между властью и народом. Они работают непосредственно с гражданами, способны аккумулировать инновационные идеи для решения насущных социальных проблем. К сожалению, при сборе предложений по конституционным поправкам их потенциал практически не был использован.
К этой кампании были задействованы в основном те институты гражданского общества, которые пользуются государственной поддержкой. Среди них следует выделить Центр «Стратегия развития» и Общенациональное движение «Юксалиш».
Однако почему-то институт махалли остался без внимания. Хотя именно здесь, в махаллях, больше всего возможности узнать чаяния и настроения людей, донести до них важную информацию и получить быструю обратную связь. Можно было в преддверии конституционной реформы через махаллинские комитеты провести небольшие социологические опросы среди местных жителей, узнать их мнение о предстоящем событии и проверить, насколько оно для них актуально. А главное, готовы ли граждане принимать в нем активное участие.
– Конституционная комиссия в своих ранних заявлениях акцентировала внимание на том, что в разработке и доработке обновленного текста Конституции учитывались предложения граждан. Однако июльские беспорядки в Каракалпакстане позволили усомниться в этом. Ряд других пунктов проекта поправок, например, продление президентского срока до 7 лет, также вызвали неоднозначную реакцию со стороны общественности. Почему возник диссонанс в обществе, и можно ли было его избежать?
– После завершения всенародного обсуждения проекта поправок 1 августа Конституционная комиссия отчиталась, что от граждан поступило более ста тысяч предложений. Мне эта цифра кажется неправдоподобной.
Во-первых, нужно понимать, что основная часть населения Узбекистана просто не в состоянии ознакомиться с текстом поправок в Конституцию, осмыслить его, не говоря уже о внесении каких-либо предложений. Большинство граждан страны заняты житейскими проблемами. Им не до политики и высоких материй.
Кроме того, авторами тех самых десятков сотен поправок являются отнюдь не обычные граждане, а органы местной власти и управления, политические партии, государственные и общественные организации, образовательные учреждения и прочие институты. Сверху им было поручено подготовить пакет предложений и направить от имени физических лиц на рассмотрение в Конституционную комиссию. Отсюда и внушительная статистика по количеству собранных предложений.
Что касается общественного диссонанса. Думаю, он возник из-за дефицита информации. Прежде чем запустить конституционную реформу, власти следовало бы четко сформулировать свою цель. Объяснить людям, что именно предполагается сделать – разработать совершенно новую Конституцию или изменить лишь некоторые ее положения? Ведь этот вопрос до сих пор остается открытым.
Некоторые члены Конституционной комиссии заявляли в прессе, что современному Узбекистану нужна новая Конституция. И что после ее принятия появится новое правовое поле, которое позволит действующему президенту обнулить сроки и вновь выдвинуть свою кандидатуру на выборах.
В то же время в официальных документах, включая Совместное постановление Кенгаша Законодательной палаты Республики Узбекистан о внесении изменения в состав Конституционной комиссии, указано, что в Конституцию вносятся изменения и дополнения. В таком случае опять возникает вопрос: будет ли это также означать появление в стране нового правового поля?
Как я уже отметил, общественное мнение на предмет целесообразности конституционной реформы никто не изучал. Не было проведено ни одного серьезного исследования. Причем эту задачу необходимо было поручить независимым исследовательским центрам. Только так можно получить объективные данные, а не притянутую за уши статистику.
События в Каракалпакстане показали, насколько важно мониторить общественное мнение. Раньше этим занимался Институт по изучения гражданского общества. Несколько лет назад структуру закрыли. Сейчас власть не знает, какую реакцию вызовет то или иное политическое решение. Некому просчитывать лучшие и худшие сценарии. Поэтому часто возникает диссонанс между государством и обществом.
Некоторые изменения и поправки в Конституцию непонятны рядовым гражданам. Например, в первую статью Основного закона предлагается добавить термин «социальное государство». В науке это понятие имеет конкретное определение. У любого государства есть социальные функции, но при этом не каждая страна может назвать себя социальным государством.
Для этого необходимо соответствовать целому ряду требований. В частности, обеспечить реальную социальную защиту граждан. Сюда относятся и размер потребительской корзины, и различные социальные выплаты. По законодательству временно не работающий гражданин в Узбекистане имеет право на получение пособия по безработице. Однако на деле эта норма практически не работает.
– Какую социальную выгоду получат узбекистанцы от конституционной реформы? Удастся ли достичь баланса между интересами общества и государства?
– Если после референдума Конституция Узбекистана станет законом прямого действия, думаю, от этого выиграет и государство, и общество.
Также важно обеспечить имплементацию всех конституционных норм по правам человека. В свете развития в стране предпринимательской деятельности, усиления инвестиционной активности особенно актуально полное соблюдение гражданских прав на частную собственность. С этим связано не только общественное благополучие, но и рост экономики, что является приоритетом для Узбекистана.
Подчеркну, что прочную основу любого гражданского общества создает экономическая свобода. Самодостаточный гражданин никогда не будет притеснён в правах, сможет смело выражать свое мнение и отстаивать личные интересы. Таким образом, общество становится плюралистическим.
Закрепление в Конституции прав и свобод человека в различных сферах ничего не дадут обществу, если механизм защиты этих прав не будет приведен в порядок. Речь идет о Конституционном суде Узбекистана. Сейчас это полумертвая структура. Ее необходимо перевести в рабочий режим. Удивительно, когда нет ни одного общеизвестного прецедента рассмотрения Конституционным судом дела о нарушении конституционных прав граждан. Меня поражаете, что в национальном законодательстве такой вариант вообще не предусмотрен.
То есть в нашей стране иск о нарушении конституционного права рассматривает суд по гражданским делам. В отдельных случаях, например, при нарушении прав избирать или быть избранным – которые тоже отражены в Конституции, а не только в Избирательном кодексе, – обращения граждан могут рассматривать другие инстанции.
Касательно второй части вашего вопроса скажу просто: общество и государство неотделимы друг от друга, поэтому их интересы не могут разниться. Сейчас важно внутри государственной машины создать систему сдержек и противовесов. Чтобы интересы одной ветви власти не превалировали над интересами другой. В Узбекистане этот баланс нарушен в пользу исполнительной власти, которая сосредоточена в руках президента. Поэтому я считаю, что влияние президентского института в нашей стране тоже нужно ограничивать.
Приведу наглядный пример. Парламент Узбекистана состоит из двух палат: нижней – Законодательной и верхней – Сената. У последнего гораздо больше полномочий. Примечательно, что верхняя палата Олий Мажлиса формируется частично из представителей регионов, причем, в их число обязательно попадает хоким области (глава административной единицы – прим.автора ). Остальных сенаторов назначает глава государства.
Хокимы, как известно, подчиняются органу исполнительной власти – Кабинету Министров. А Кабмин, в свою очередь, подотчетен президенту. Вот и получается замкнутый круг. При таком раскладе члены Сената – де-юре независимой ветви власти – вряд ли могут реализовать принцип сдержек и противовесов в отношении первого лица страны.
Эти нюансы необходимо устранять путем внесения соответствующих поправок в Конституцию. Также считаю целесообразным включить отдельную норму по усилению контроля парламента над исполнительной властью через механизм импичмента.
– С 1 августа депутаты приступили к доработке проекта поправок в Конституцию. Каковы Ваши ожидания от этого процесса?
– Сильно сомневаюсь, что он будет прозрачным. Я уже сказал про сто с лишним тысяч предложений, которые якобы были собраны в ходе народного обсуждения поправок в Конституцию. Что это за предложения, кто их авторы, как их будут учитывать или не учитывать в ходе доработки проекта Конституции – проверить невозможно. Конституционная комиссия и парламент, скорее всего, будут и дальше работать в формате закрытых дверей. Вряд ли доработанный вариант Основного закона будет повторно представлен на суд общественности. Его просто опубликуют. Дальше начнется подготовка к референдуму. Мы уже знаем, что он пройдет в 2022 году.
На референдуме, как мне представляется, народ будет голосовать не за каждую поправку или изменение, а за целую Конституцию. Это, безусловно, противоречит демократическим принципам. Ведь человек может быть несогласным лишь с одной статьей Конституции, но при этом ему необходимо разом проголосовать за все поправки. Такой подход априори делает результаты референдума нелегитимными.
Правила комментирования
comments powered by Disqus