Президентское Послание от 1 сентября, в котором было объявлено о досрочных выборах, многие называли фактической избирательной программой Касым-Жомарта Токаева. Ее важной частью стало обещание снизить участие государства в экономике, провести демонополизацию и развить конкуренцию. Не все помнят, что подобные обещания даются не в первый раз – они звучат еще с 2019 года, однако не всегда приводят к реальным результатам. О «подводных камнях» приватизации в Казахстане – в материале Петра Своика.
Курс на демонополизацию: токаевские Послания
Лозунг «государство – плохой менеджер» был основой политики Акорды и при прежнем президенте. Он появился практически одновременно с формированием экспортно-сырьевой модели экономики, возникшей на рубеже девяностых и нулевых и сохраняющейся до сих пор. В этом смысле преемственность между двумя казахстанскими лидерами налицо.
С приходом Токаева акцент на приватизацию и демонополизацию даже усилился. Красной линией он обозначен практически во всех Посланиях действующего президента. В самом первом Послании (от 2 сентября 2019 года) говорилось о сниженной конкурентоспособности казахстанских государственных корпораций на мировом рынке. Объявлялся мораторий на создание новых компаний в квазигоссекторе, а количество уже существующих предлагалось сократить. Был поставлен вопрос о реальном вкладе Фонда национального благосостояния (ФНБ) «Самрук-Казына» в благосостояние народа. Именно в этом фонде сконцентрирован весь массив национальных компаний. Кроме того, обозначался курс на контроль над естественными монополиями, их ценами и тарифами.
Послание от 1 сентября 2020 года продолжило этот курс. Для борьбы с монополизацией экономики объявлялось о создании Агентства по защите и развитию конкуренции, напрямую подчиненного президенту. Заметим, что к тому времени АЗРК уже существовало, только в составе Министерства национальной экономики. Фактически произошло переподчинение того же Агентства, с тем же руководством, кадровым составом и методами работы.
Послание 1 сентября 2021 года повторяет ту же риторику: чрезмерное присутствие государства в экономике сдерживает ее рост и конкурентоспособность, приводит к коррупции и незаконному лоббированию. Президент заявил о создании Концепции государственного управления, в которой предусмотрены меры по сокращению квазигоссектора. Кроме того, по словам Токаева, Высший совет по реформам к тому времени одобрил новый план приватизации.
В последнем Послании от 1 сентября текущего года глава государства сообщил о дальнейшей судьбе Фонда национального благосостояния. «Самрук-Казына» будет трансформирован в инвестора с мажоритарным пакетом, достаточным для контроля над ключевыми секторами экономики. Другие активы и акции Фонда будут приватизированы, в том числе через механизм «Народного IPO». Участие «Самрук-Казына» в качестве соинвестора будет допущено только в критически значимых проектах, которые невозможно реализовать с частными инвестициями. Решения по таким проектам будет определять президент.
Каковы результаты?
Помимо общенародных деклараций, для демонополизации экономики разрабатывались и конкретные «дорожные карты». Еще 29 декабря 2019 правительство РК приняло постановление «О некоторых вопросах приватизации на 2021-2025 годы». В документе была расписана фундаментальная схема по «передаче в конкурентную среду» значительной части объектов электроэнергетики, транспорта, связи, нефтедобычи и нефтепереработки, коммунальных систем и т.д. Тем не менее, заявленные темпы реформ в значительной мере не были реализованы на практике. К настоящему времени из правительственного списка приватизации уже исключили множество гособъектов.
Так, в первоначальном варианте (от 2019 года) постановления планировалось разгосударствление всех ключевых объектов казахстанской энергетики. В их числе Экибастузские ГРЭС-1 и ГРЭС-2, Алма-Атинский энергоузел в составе ТЭЦ-1, ТЭЦ-2 и ТЭЦ-3, Капшагайская ГЭС, каскад малых гидроэлектростанций. Кроме того, в Постановлении была отдельная таблица с объектами приоритетной приватизации, среди них – Усть-Каменогорская ГЭС и Шульбинская ГЭС (с почти самой дешевой по Казахстану электроэнергией).
В современной редакции ключевые электростанции – Экибастузские и Алма-Атинские – уже выведены из очереди на приватизацию. Кроме того, Усть-Каменорская, Шульбинская и Бухтарминская ГЭС исключены из числа приоритетных объектов.
Более свежий пример неудачи демонополизации дает «Концепция развития и защиты конкуренции на 2022-2026 годы», утвержденная президентом в июне этого года. В начальной части документа дан анализ уровня монополизации экономики Казахстана с 2018 по 2021 год. Так, согласно концепции, электроэнергетика страны до сих пор представляет собой комплекс «вертикально интегрированных» олигополий со степенью доминирования от 55-70 до 90-100 % по регионам. Характерно, что ни одного примера успешной демонополизации документ не приводит. Средний уровень концентрации олигополий на казахстанском рынке концепция фиксирует в диапазоне от 60 до 100%, в зависимости от отрасли.
В то же время, Концепция не содержит реалистичных планов по дальнейшей демонополизации. Так, предложено вынести 15% объемов оптового рынка электроэнергетики на централизованные торги. Что можно было бы расценить как решение провести демонополизацию в отрасли всего на 15%. Но, скорее, за этой ширмой просто сохранится прежнее положение дел. А именно – закрытое распределение наиболее крупных и дешевых объемов выработки, которое проведут между аффилированными продавцами-покупателями на т.н. «децентрализованных торгах оптового рынка». Национальное законодательство охраняет секретность подобных сделок.
В поисках инвестиций: поможет ли инфраструктуре приватизация?
Переход квазигоссектора в частные руки был призван решить одну из ключевых казахстанских проблем. Предполагалось, что привлечение частников поможет модернизировать устаревшую инфраструктуру страны, остро нуждающуюся в инвестициях.
В этой сфере накопились проблемы, связанные с контекстом казахстанской истории. Унаследованная Казахстаном с советских времен электроэнергетическая, транспортная, коммунальная и иная инфраструктура создавалась монопольными инвестициями государства (на безвозвратной основе). Тарифы в СССР, хотя и учитывали параметр окупаемости, в целом ориентировались на поддержание межотраслевых балансов и ценовой стабильности.
В постсоветское время инфраструктура была коммерциализирована в подражание западной рыночной модели, исторически сформировавшейся на инициативе частных предпринимателей. Однако в Казахстане догматический перенос рыночных устоев Запада на советские рельсы предсказуемо давал сбои. Основных причин две: в стране не было ни достаточно платежеспособных потребителей, ни доступных кредитов для инвестиций.
Так, по официальной статистике даже сегодня почти 54% семейного бюджета казахстанцев уходит на пропитание, и еще около 7% – на оплату кредитов. Причем речь о средних показателях по стране, а не о бедных слоях. Эта ситуация неизбежно отражается на оплате казахстанцами услуг электро-, тепло- и водоснабжения. В годы эксплуатации советского наследия ситуацию поддерживали через «экономию» на тарифах: в них просто не закладывали расширение инфраструктуры или обновление стареющих фондов.
Сегодня, находясь в поиске крупных вложений, правительство пытается найти их по принципу «тариф в обмен на инвестиции». Но такого тарифа ни население, ни ориентированный на внутренний (в тенге) рынок малый и средний бизнес не выдержат. То же касается и заемной инвестиционной базы в тенге: доступных банковских ставок кредита в национальной валюте, приемлемых для инфраструктурного и промышленного развития, в Казахстане не существует.
В этих условиях инвестором для инфраструктурных сетей может выступить только экспортно-сырьевой бизнес (ключевой и крупнейший в стране). Однако собственники нефте-горнодобывающих комплексов – ключевые иностранные инвесторы в РК – не заинтересованы в развитии казахстанской инфраструктуры.
Нефтепромыслы Казахстана находятся на самообеспечении – это скважинные поля в голой степи с закрытыми вахтовыми поселками и электростанциями на попутном газе. Сами нефтепроводы идут сквозь пустые пространства. Шахты, карьеры, рудники и металлургические заводы тоже выкупили себе электростанции и сети. У них также есть собственный подвижной состав на ж/д и целевые тарифы.
Единственное, что нужно такому бизнесу от властей страны – обеспечение дешевого вывоза сырья по промежуточным ценам. Конечная цель – реализация сделок за пределами казахстанской таможенной, фискальной и банковской юрисдикции, с откладыванием основной валютной выручки за границей. Такой бизнес еще может предложить инвестиции непосредственно в сырьевой сектор, чтобы усилить циркуляцию денег и повысить эффект от эксплуатации недр. Но в развитии казахстанского импортозамещения, социального и инфраструктурного сектора иностранные инвесторы не заинтересованы.
Утвержденный президентом в конце 2021 года пакет национальных проектов до 2025 года предусматривает в общей сложности 44,1 трлн тенге инвестиций. Из них правительство расписало источники только на 10,5 триллионов тенге. Остальные 33,6 триллиона предусмотрены за счет частных инвестиций. Однако во внутренней экономике их быть просто не может, а иностранных несырьевых инвестиций ожидать не приходится.
В этих условиях Фонд национального благосостояния превращен в ключевого инвестора. Пока неизвестно, как «Самрук-Казына» будет справляться с подобной ролью. По нашим сведениям, ФНБ уже подключили к проектам: 3 триллиона тенге к 2026 году должны быть вложены в разработки самого Фонда, а также в структуры водоснабжения в западном Казахстане. Еще более 16 трлн тенге прописаны во втором пакете инвестирования примерно до 2030 года. При этом дивиденды от дочерних национальных компаний были удвоены, но все равно приносят только полтриллиона тенге за год.
По итогу приходится констатировать, что ускоренная приватизация и демонополизация не способна решить накопившихся в Казахстане инфраструктурных проблем. Развивать же инфраструктуру за счет удорожания стоимости ее услуг остается рискованным. В сложившихся условиях, похоже, государству надо не уходить, а решительно возвращаться в экономику.
Правила комментирования
comments powered by Disqus