Насколько тщательно проработан обсуждаемый проект Стратегии "Узбекистан-2030"? Доктор юридических наук, профессор Иса Хамедов проанализировал проект и предлагает свои рекомендации по его улучшению.

В настоящее время идет обсуждение проекта Стратегии "Узбекистан-2030". Руководитель Центра государственного строительства и публичного права Университета мировой экономики и дипломатии Узбекистана, доктор юридических наук, профессор Иса Хамедов подчеркивает важность экспертной оценки предусмотренным в проекте целям и показателям.

Проведя тщательный анализ, автор подготовил целый ряд рекомендаций по совершенствованию проекта стратегии, которая должна определить будущее развитие страны.

1. При реализации цели в проекте Стратегии относительно полномочий органов государственной власти на местах и органов самоуправления граждан и их взаимодействия необходимо законодательно четко разграничить компетенции органов государственной власти на местах и органов самоуправления граждан, предусмотрев механизмы правовой защиты местного самоуправления от чрезмерного вмешательства со стороны государственных органов. Поскольку правовая определенность в границах компетенции государственных органов и органов самоуправления - залог роста гражданской инициативы и доверительного сотрудничества между государством и махаллями.

Данная мера логически дополняет прежние усилия по активизации гражданской инициативы и общественного участия (в частности, инициативный бюджет). В то же время эта мера хорошо дополняет меры по разграничению компетенций хокимиятов разных уровней. Наконец, четкое определение границы между компетенциями органов государственной власти на местах и органов самоуправления граждан будет служить имплементации части 2 статьи 127 Конституции Узбекистана.

Реклама на Газета.uz
Данная задача может быть решена путем подготовки изменений и дополнений к закону "О государственной власти на местах" и закону "Об органах самоуправления граждан".

Предлагаемая мера может быть встроена в программу мер по децентрализации государственной власти, в рамках которой органам государственной власти на местах будут передаваться дополнительные функции, но вместе с тем, некоторые вопросы местного значения должны быть отнесены к прерогативам самоуправления граждан и защищены от чрезмерного государственного вмешательства.

2. В связи с реализацией цели о трансформации местных органов власти по принципу "Государство на службе народа" необходимо обеспечить полный и надежный контроль законности решений органов исполнительной власти на местах со стороны административной юстиции. Усилия по децентрализации государственной власти, укреплению демократических начал государственной власти и управления на местах необходимо дополнить параллельным налаживанием контроля законности решений органов исполнительной власти на местах со стороны административной юстиции. Речь идет, прежде всего, о создании эффективной системы досудебного рассмотрения административных жалоб на административные акты хокимов, а также на нормативно-правовые акты.

Вертикаль контроля законности административной юстицией должна сбалансировать неизбежное ослабление бюрократического контроля "центра" за местами, которое будет происходить в результате реформ, направленных на децентрализацию и демократизацию власти на местах.

Хокима, избранного населением, будет трудно контролировать бюрократическими рычагами, но вместо этого его надо подчинить правовому контролю, который может быть обеспечен досудебной административной юстицией и административными судами.

3. Что касается цели о пересмотре более 300 функций местных кенгашей и упразднении неконкретных, целесообразно дополнить ее положением об исключении всех функций, не свойственных представительным органам власти, в свете принципа разделения властей. Эту задачу необходимо дополнить указанием на приведение компетенции местных кенгашей в соответствие с принципом разделения властей.

В частности, необходимо исключить компетенцию в сфере административно-правовой деятельности, которая для представительных органов не характерна. Учитывая усилия по разделению государственной власти на местах, а также разграничению компетенций органов представительной и исполнительной власти, данная мера уместна и целесообразна.

4. Осуществляя эту цель, необходимо обеспечить полную проверку нормативно-правовых актов местных кенгашей Сенатом Олий Мажлиса на предмет соответствия Конституции и законам и отмену незаконных решений на основании пункта 12 статьи 95 Конституции.

Контроль законности должен прийти на смену бюрократическим рычагам контроля. Сенат по Конституции наделен правом контроля законности решений органов представительной власти на местах. Проверка законности может быть совмещена с систематизацией нормативно-правовых актов местных кенгашей.

5. При реализации цели Стратегии о четком разграничении задач и функций областных и районных (городских) хокимиятов необходимо учесть, в частности, исключение возможности продолжения практики принятия административных актов под видом служебных поручений нижестоящим хокимиятам. Предлагается либо дополнить задачу соответствующим уточнением, либо предусмотреть соответствующие меры в государственной программе на текущий год.

Четкое разграничение компетенции подразумевает, помимо прочего, правовую определенность в вопросе властного воздействия на правовой статус заинтересованных лиц. Должно быть совершенно ясно, какой хокимият по каким вопросам вправе принять административный акт, прежде всего, административный акт обременяющего характера.

Ни областной, ни районный (городской) хокимияты не должны принимать административные акты в обход административной процедуры, камуфлируя их под служебные поручения.

6. Касательно цели перевода системой "Сервис давлат" не менее 300 государственных услуг в частный сектор - следует ее проводить на основе всесторонней оценки регуляторного воздействия и правовой экспертизы допустимости приватизации соответствующих государственных услуг.

Следует помнить, что некоторые государственные функции нецелесообразно или даже недопустимо передавать в частные руки. Необходима тщательная экспертиза и анализ последствий во избежание ошибочной приватизации, которую впоследствии придется отменять.

Примеры пересмотра неудачных приватизаций государственных функций из практики развитых стран широко известны и должны служить уроком для нас.

7. Поскольку речь в проекте идет об административных процедурах, их упрощение должно осуществляться на основе и в соответствии с законом об административных процедурах (ЗАП). Поэтому данную задачу следует дополнить ссылкой на ЗАП.

В законе прописаны все принципы и институты, гарантирующие права заинтересованных лиц на эффективное обращение к административному органу о начале административного производства. Задачу обеспечения исполнения ЗАП предлагается предусмотреть в государственной программе.

8. В связи с реализацией в Стратегии цели "организации деятельности органов государственного управления на основе принципа "Государство на службе народа" положение о передаче не менее 30% задач и функций органов исполнительной власти местным исполнительным органам в рамках политики децентрализации государственного управления должно осуществляться на основе комплексного структурно-функционального анализа республиканских органов исполнительной власти (альтернативный вариант - предусмотреть проведение структурно-функционального анализа как отдельную задачу в стратегии или госпрограмме).

Поэтому следует сформулировать задачу так, чтобы исключить необоснованную передачу функций из "центра" на места. Произвольный сброс 30% функций может обернуться некачественным исполнением или перегрузкой хокимиятов.

9. Формулировку цели о "100-процентной цифровизации процессов реализации около 5000 функций в госуправлении" необходимо изменить на "оптимизацию административных процессов осуществления функций с последующим переводом в цифровой формат". Необходимо уточнение задачи, которое предотвратит явление, известное как "оцифрованный бардак".

На самом деле, цифровизации функций государственного управления всегда должна предшествовать оптимизация административно-управленческих процессов. Только оптимизированный организационно-управленческий механизм стоит переводить в цифру. Иначе будет просто цифровая консервация порочных сложившихся практик.

10. Необходимо превращение программы действий на ближайшую и долгосрочную перспективу, представляемую премьер-министром, в основной инструмент формирования ответственного правительства. Данная задача позволяет наилучшим образом обеспечить демократическую подотчетность исполнительной власти.

Если премьер-министр будет не просто утверждаться на основе программы действий, согласно Конституции, но будет защищать ее перед парламентским большинством и нести политическую ответственность за ее исполнение, такое правительство станет по-настоящему "ответственным правительством" и будет политически отвечать за проводимую им политику. Усиление парламентаризма также соответствует этой цели.

11. Необходимо также обеспечить переподготовку и аттестацию всех специалистов юридических служб административных органов, а также 100% государственных служащих административных органов, участвующих в осуществлении административных процедур, в области современного административного права.

Эту задачу необходимо выполнить для обеспечения полноценной имплементации ЗАП и надежного контроля правомерности административно-правовой деятельности.

Соблюдение надлежащей административной процедуры - важнейшее условие, удерживающее административные органы в русле служения публичным интересам, то есть интересам народа.

12. В целях повышения роли палат Олий Мажлиса и политических партий необходимо обеспечить экспертное и общественное обсуждение отчетов оценки регуляторного воздействия (ОРВ) 100% проектов законов до принятия их Законодательной палатой.

В центре экспертного и общественного обсуждения должен быть не сам законопроект, а именно отчет ОРВ. Как свидетельствует передовой зарубежный опыт качественного регулирования, обсуждение отчета ОРВ гораздо эффективнее, нежели обсуждение текста законопроекта. И эксперты, и заинтересованная общественность могут гораздо более качественно комментировать предлагаемый законопроект, когда им предлагается анализ проблемы и альтернатив ее решения. Важно, чтобы законопроект дорабатывался с учетом результатов обсуждений отчета ОРВ!

В цели "об обеспечении гармонии нормотворческой деятельности с реформами и развитии институциональных основ государственной правовой политики" необходимо предусмотреть исключение полностью из правоприменительной практики случаев применения подзаконных нормативно-правовых актов, не соответствующих требованиям законов, а также полностью (на 100%) исключить правовое регулирование правового статуса физических и юридических лиц актами правительства и иных органов исполнительной власти.

Данные случаи неприемлемы с точки зрения современной доктрины правового государства. Принцип верховенства закона нарушается, если есть 40% законов, лишенных прямого действия. Поэтому так формулировать результат нельзя. Вместо этого предлагаются два альтернативных показателя, которые в полной мере отвечают современным стандартам верховенства закона.

Прямое действие законов будет обеспечиваться тогда, когда ни один правоприменитель не сможет применить подзаконную норму, если она не соответствует закону.

Регулирование вопросов прав, обязанностей и ответственности физических и юридических лиц должно быть прерогативой законодателя. И это тоже одна из важных предпосылок прямого действий законов.

13. Касательно цели "об ограничении (сокращении) ведомственных нормативных актов" - необходимо полностью исключить регулирование правового статуса физических и юридических лиц ведомственными нормативными актами.

Предлагается дополнить пункт важным показателем результативности реформы нормотворческой деятельности, направленной на обеспечение верховенства закона, прямого действия законов, прерогатив законодательного регулирования. В правовом государстве ведомственное регулирование должно касаться только внутриведомственных служебных вопросов, но не распространяться на заинтересованных лиц.

14. При этом необходимо обеспечить проведение оценки регуляторного воздействия минимум 80% регуляторных инициатив до их включения в официальные программы и планы нормотворческой деятельности.

Важнейшее условие эффективности ОРВ в стране - это сосредоточение его инструментов не на готовых проектах НПА, а на стадии выдвижения регуляторных инициатив, т. е. еще до попадания их в проекты актов президента, в частности, госпрограмм. Это требует серьезной перестройки всей системы ОРВ.

Только на этой самой начальной стадии ОРВ может эффективно отсеивать несостоятельные регуляторные инициативы. Когда инициатива уже попала в указ или постановление президента, ее гораздо труднее отсеивать, даже если она очевидно ошибочна.

15. Целесообразно обеспечить охват не менее 60% законов систематической оценкой последствий законодательного регулирования (фактических последствий регуляторного воздействия законов), а также охват не менее 80% актов президента и правительства систематической оценкой фактических последствий регуляторного воздействия.

Важный аспект ОРВ, который пока не задействуется в нормотворческой практике, - это оценка фактических последствий регуляторного воздействия. Эта оценка осуществляется в отношении действующих актов законодательства и реальных результатов их действия. Результаты такой оценки должны служить основой для новых регуляторных инициатив. Без такой оценки нормотворческая деятельность не может быть надлежаще обоснованной.

16. Положение об организации государственной гражданской службы на принципах меритократии, честности и профессионализма, а также охвате более 70 государственных органов системой государственной гражданской службы предлагается дать в следующей формулировке: "Охватить не менее 60% государственных служащих, в том числе 80% руководителей среднего звена, системой карьеры на государственной гражданской службе".

Ключ к стабильному корпусу профессиональных кадров - это внедрение карьерных начал в систему госслужбы. Система карьеры позволяет по-настоящему обеспечить выполнение принципа меритократии в долгосрочной перспективе, что критически важно для устойчивого роста профессионализма кадров госслужбы. Важнее всего охватить системой карьеры госслужащих, занимающих должности руководителей среднего звена (начальников отделов, управлений, департаментов). Далее в систему карьеры необходимо включить всех специалистов.

17. Представляется целесообразным довести число карьерных государственных служащих, прошедших переподготовку и состоящих в национальном кадровом резерве, не до 1000, а до 2000. С учетом сказанного выше о значении карьерной государственной службы акцент нужно сделать на том, что национальный кадровый резерв должен служить базой системы карьеры.

Предлагается довести к 2030 году число карьерных госслужащих минимум до 2000. Поскольку речь идет о 2000 служащих, состоящих в национальном кадровом резерве, большая часть из них должна уже пройти действительную государственную службу на руководящих должностях. Остальные могут проходить службу в резерве, проходя переподготовку или ожидая назначения.

18. В проекте указана цель: "повышение эффективности системы выявления и решения проблем населения за счет дальнейшего расширения общения с населением, при этом предлагается полная отмена практики бумажной регистрации обращений в государственных органах и организациях".

Это положение предлагается исключить. В корне неверно ограничивать заинтересованных лиц в праве выбора формы обращения. Тем более нельзя исключать письменную форму обращения под предлогом цифровизации. Цифровой формат должен повышать удобство и давать дополнительные возможности заявителю, но никак не ограничивать его в правах.

Современный институт публичных услуг за рубежом основан на принципе мультиканального доступа к публичной услуге. Такая цель противоречит современным стандартам как государственных услуг, так и петиционного права.

19. Необходимо также, на наш взгляд, исключить положение об обеспечении удовлетворения не менее 80% обращений на местном уровне. Этот показатель основан на ошибочном представлении о том, что качественное рассмотрение обязательно должно завершаться удовлетворением требований заявителя или жалобщика. Формулировка некорректна.

Возможно, речь идет о том, чтобы 80% обращений рассматривались на местах. Но и это довольно спорное достижение. Нельзя заведомо считать, что такая децентрализация работы с обращениями будет способствовать качественному их рассмотрению. Вообще, подобные непродуманные цели, скорее всего, приведут лишь к росту приписок и очковтирательства, а вовсе не к улучшению диалога с народом.

20. Цель "снижения доли повторных обращений не менее чем в два раза" необходимо дополнить положением о полном исключении повторных обращений в административных процедурах.

ЗАП позволяет полностью отказаться от института повторного обращения, заменив его содействием заявителю и предоставлением возможности устранить недостатки и представить недостающие документы (статьи 44 и 45 ЗАП). Необходимо систематизировать законодательство об административных процедурах таким образом, чтобы полностью исключить институт повторного обращения из сферы административных процедур.

21. Считаем необходимым обеспечить полную интеграцию системы народных приемных президента с системой досудебной административной юстиции.

Самый эффективный способ реорганизации народных приемных - это превращение их во фронт-офисы административной юстиции. Они должны стать "единым окном" для приема жалоб. Административные жалобы должны направляться в органы досудебной административной юстиции и рассматриваться ими по административной процедуре. Наилучшим образом интеграция двух систем возможна в случае образования системы досудебной административной юстиции при президенте.

22. Предлагается включение в проект цели о внедрении гибкой дифференцированной системы регулирования деятельности структур гражданского общества.

Необходимо последовательно перейти от административно-бюрократического контроля гражданского общества к современной системе, основанной преимущественно на саморегулировании при соразмерном и дифференцированном вмешательстве контролирующих органов государства в случае наличии определенных угроз публичным интересам или рисков для общества в целом.

Не следует препятствовать регистрации "подозрительных" ННО. Гораздо эффективнее категорировать их при помощи системы риск-анализа.

23. Необходимо предусмотреть в Стратегии формирование современной научной и судебной доктрины соразмерных ограничений свободы слова и массовой информации, а также стандартов административного регулирования деятельности СМИ.

В правовом государстве регулирование свободы слова и прессы обеспечивается главным образом решениями судов, которые основаны на сформированной судебной доктрине, которая, в свою очередь, поддерживается научной доктриной. Административное регулирование СМИ должно опираться на судебную практику и научную доктрину. Лишь при таком системном подходе можно избежать крайностей, сопряженных со свободой слова в современном обществе.

Государственное регулирование при отсутствии развитой научной и судебной доктрины всегда будет либо слишком жестким, либо слишком мягким, но никогда не свободным от критики. Решения судов формируют необходимый фундамент справедливого регулирования свободы слова и СМИ в современном правовом государстве.

24. Целесообразно предусмотреть создание современной системы официального освещения государственной политики.

Инструментарий "мягкого" регулирования гражданского общества и СМИ, который широко используется в развитых демократиях, предполагает проактивную информационную политику государства, направленную на СМИ и заинтересованную общественность. Таким образом государство задает русло публичного освещения государственной политики и общественного дискурса по актуальным для него вопросам.

Если государство не имеет современной системы официального освещения своей политики, инициативу чаще всего перехватывают другие силы.

25. По направлению "Обеспечения верховенства закона и реформы судебно-правовой системы" отмечена цель: "Сделать главным критерием судебной реформы обеспечение верховенства Конституции и законов и обеспечение надежной защиты прав и свобод человека".

Для реализации этой цели предлагается обеспечить проверки на соразмерность всех административных актов обременяющего характера, обжалованных в административном порядке либо оспоренных в административном суде.

Принцип соразмерности предусмотрен статьями 20 и 21 Конституции. Реализация этого принципа - это основа надлежащей защиты прав заинтересованных лиц от административного произвола. Поэтому данная задача представляется необходимой для достижения поставленной цели Стратегии-2030.

26. Предусмотренную в проекте цель "Установление действенного судебного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц и дальнейшее развитие системы административной юстиции, а также сокращение в два раза количества обращений в вышестоящие государственные органы по вопросам, возникающим из публично-правовых отношений" - предлагается исключить. Поскольку ставить такую цель недопустимо.

Каким образом сокращение обращений в органы вышестоящей инстанции может говорить об улучшении судебного контроля?! Мировая практика говорит как раз наоборот, что следует стремиться к разрешению административных споров в досудебном порядке. Потому что ни в одной стране административный суд не может разрешить все административные споры без критической перегрузки.

Наличие такой цели будет препятствовать нормальному развитию системы административной юстиции. Досудебная административная юстиция и административные суды совместно должны обеспечить надежный контроль административных органов. К тому же этот показатель в чем-то противоречит другому показателю: увеличение на 50% числа административных споров, разрешенных в досудебном порядке. Как это понимать?

27. В связи с вышеизложенным необходимо обеспечить создание системы досудебной административной юстиции, включающей в себя три инстанции: ведомственные административные комиссии - административные советы Республики Каракалпакстан, областей и Ташкента - высший административный совет при президенте Узбекистана (имеется очень положительный опыт передовых зарубежных государств).

Данная реформа позволит коренным образом улучшить действующий механизм рассмотрения административных споров в досудебном порядке и разгрузить административные суды. Досудебная административная юстиция при президенте - это лучшее решение в отечественном институциональном контексте, которое обеспечит законность административно-правовой деятельности административных органов уже в среднесрочной перспективе.

Президентские административные советы смогут надежно связать административные органы, в том числе правоохранительные органы и хокимияты, законом и правом. И, пожалуй, только они и смогут это сделать. Административные суды не скоро достигнут такого уровня, а возможно, никогда не достигнут. Таким образом, реформа досудебной административной юстиции - разумная альтернатива в отсутствие эффективного административного судопроизводства.

28. С учетом планов реформы досудебной административной юстиции следует стремиться к увеличению процента споров, разрешаемых в досудебном порядке. В связи с этим предлагается увеличить долю административных споров, разрешаемых в досудебном порядке, до 70%, а не до 50%.

29. Пункт о "сокращении на 50% количества дел, поступающих в суды в связи со спорами, которые могут быть разрешены в судебном порядке", предлагается исключить.

Как можно судить о том, мог или не мог спор разрешиться в досудебном порядке? К тому же это слишком формальный и нечеткий критерий. Не стоит злоупотреблять такими формальными показателями. Они только уводят от сути.

30. При этом целесообразно сократить на 80% число возвращенных или оставленных без рассмотрения заявлений из-за формальных недостатков, которые возможно было устранить.

Показатель сформулирован неоднозначно, и можно подумать, будто он подразумевает исключение обязательного досудебного обжалования. Поэтому лучше изменить его на другой показатель, который лучше отражает устранение текущей проблемы административного правосудия.

По сложившейся судебной практике значительным барьером, препятствующим доступу к административному правосудию, являются возвращение заявления или оставление заявления без рассмотрения по формальным основаниям, которые вполне можно было исправить.

В административное судопроизводство следует внедрить институт содействия заявителю и предоставление возможности исправить недостатки заявления по аналогии с административными процедурами.

31. Необходимо обеспечить применение принципов административных процедур в 100% дел о спорах по поводу дискреционных административных актов в административных судах.

Один из самых острых вопросов в контроле административно-правовой деятельности административных органов - это контроль административного усмотрения. Если наладить применение принципов административных процедур в делах о спорах по поводу дискреционных решений, надежность контроля повысится на порядок.

32. Целесообразно законодательно закрепить полный набор средств правовой защиты заинтересованного лица в административном суде (все виды исков, присущих современной административной юстиции).

Самый большой недостаток действующего Кодекса об административном судопроизводстве - то, что он не предусматривает полноценную систему искового производства. Она должна включать в себя пять видов исков с критериями допустимости и обоснованности и соответствующими видами решений, позволяющих полноценно защитить заинтересованное лицо от неправомерной административно-правовой деятельности или административного нормотворчества.

33. Чтобы успешно реализовать цель "направления деятельности правоохранительных органов на защиту интересов, достоинства и прав народа", необходимо обеспечить соблюдение надлежащей административной процедуры в административно-правовой деятельности, осуществляемой правоохранительными административными органами.

Правоохранительные органы издают немало административных актов и совершают административные действия. Во всех таких случаях они обязаны соблюдать требования ЗАП, прежде всего, принципы административных процедур.

Этим и обеспечивается надежная защита достоинства и прав граждан от наиболее грубых силовых воздействий со стороны правоохранительных органов.

34. Реализацию цели о "коренном повышении потенциала института адвокатуры, а также развитие системы оказания квалифицированной юридической помощи" необходимо связать с институциональным выделением специализации "административное судопроизводство" в процедуре лицензирования адвокатской деятельности. Вынесение административного судопроизводства в отдельную специализацию адвокатской деятельности будет способствовать формированию сегмента адвокатуры, специализирующейся на административных спорах. Специализация будет способствовать росту качества правовой защиты.

Очень важно обеспечить переподготовку адвокатов, претендующих на продолжение адвокатской деятельности по специализации "административное судопроизводство". Речь идет об адвокатах, которые имеют лицензию по прежней специализации "административное и уголовное судопроизводство" и претендуют на продолжение адвокатской деятельности по новой специализации "административное судопроизводство".

35. Успешная реализация цели "повышения эффективности системы устранения коррупционных факторов, продолжения работы по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупции" в немалой степени зависит от систематизации законодательства о государственных закупках и государственно-частном партнерстве на основе ЗАП.

Государственные закупки - наиболее коррупциогенная сфера. Распространение принципов и институтов административной процедуры на эту сферу может существенно снизить коррупционные риски.

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram