Национальное достояние: как коррупция постепенно становится новой традиционной ценностью (и надо ли от нее избавляться)
Шахриёр Исмаилходжаев рассуждает об уровне коррупции в нашей стране и методах борьбы с ней.
«Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие на глубине вод рыбы, так же невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел». Артхашастра, III век до нашей эры.
Что такое коррупция?
Коррупция — это своего рода косвенный налог, который платит бизнес, чтобы продолжать спокойно работать, и этот налог в конце концов оплачивается из кармана каждого потребителя.
Этот «налог» идет либо в бюджет, и там его уже разворовывают, либо напрямую в карманы коррупционеров. В конечном итоге коррупция препятствует экономическому развитию, так как вынуждает бизнес делиться частью своей прибыли с людьми, которые по сути своей ничего не производят, вместо того, чтобы инвестировать в свое производство, что принесет пользу всему обществу, и даже государству, так как чем больше оборот бизнеса, тем больше налогов он платит.
Если определять конкретно, что такое коррупция, то это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды (интерпретация Всемирного банка). Директор агентства по противодействию коррупции Акмал Бурханов в своем недавнем интервью заявил, что: «любое злоупотребление государственным имуществом или статусом должно считаться коррупционным». Это расплывчатая формулировка, которая, конечно, не идеальна, но ее стоит уточнять и разъяснять уже в Уголовном кодексе и других источниках права, а пока можно исходить из предложенных выше формулировок.
Здесь предлагаю ознакомиться с важной теоретической частью, которую я позаимствовал из курса онлайн-лекций РЭШ, если вам не интересно, можете сразу перелистнуть к кейсу Узбекистана.
Чаще всего выделяют два вида коррупции — вымогательство и сговор.
1) Вымогательство (рэкет) — требование чиновником взятки или чего-то иного за предоставление услуги, которую он и так должен предоставить. Например, когда вы или ваша компания соответствуете всем требованиям, но для «ускорения» процесса нужно немного задонатить (пожертвовать часть своего дохода в пользу коррупционера).
2) Сговор — требование чиновником взятки или чего-то иного за предоставление услуги, которую он не должен предоставлять. Например, когда фирма не удовлетворяет требованиям.
Есть три теории, почему существует коррупция.
Первая — это теория «провалов рынка и стимулов бюрократии». В идеале государство вмешивается только в тех случаях, когда есть так называемые «провалы рынка». То есть где рынки неэффективны, например, из-за присутствия внешних эффектов или ассиметричной информации (обман потребителей). В таких случаях бюрократия оперирует в сложных ситуациях, так как она должна сгладить провалы рынка. И поэтому создание правильных стимулов для бюрократии — сложная задача, и коррупция — одна из сторон этой более общей проблемы. Рецепт отсутствия коррупции — это отсутствие провалов рынка или хорошие стимулы у бюрократии.
Вторая теория — «множественных равновесий». При одних и тех же условиях возможны как высокий, так и низкий уровень коррупции. Логика может быть такая:
◦ Коррупции нет => стигматизация (осуждение в обществе) высокой коррупции => коррупция не выгодна, так как она не вошла в привычку => ее нет.
◦ Коррупция распространена => коррупция не несет стигму (порицания со стороны общества) => коррупция выгодна => она распространена.
Поэтому необходимо системное воздействие и комплекс решительных мер, чтобы перейти в хорошее равновесие из плохого, то есть нужно создать в обществе стигму к высокой коррупции, чтобы социум (общество) осуждало на бытовом уровне тех, кто берет взятки. Но для этого потребуется не одно поколение (каждое поколение проявляется в среднем через 20—25 лет после предыдущего). Есть истории успеха как в Сингапуре (о нем чуть ниже), так и в Грузии.
Третья теория — это теория «централизованной и децентрализованной коррупции». Бизнес регулируется и контролируется большим количеством государственных структур и ведомств, начиная налоговой и заканчивая пожарной безопасностью.
Любое государственное ведомство может заблокировать работу фирмы и, соответственно, требовать взятку за то, чтобы этого не делать. Если коррупция в стране децентрализованная, то есть госорганы не взаимодействуют, значит, каждый из них может требовать взятку, не договариваясь при этом с другими ведомствами. В итоге бизнес платит много и всем сразу, хотя мог бы платить единожды и меньше, то есть централизованно (в единую кассу), где взятки уже будут распределяться равномерно между всеми, как большой пирог. Также бизнес будет тратить много времени на то, чтобы понять, кому и сколько платить, что несет дополнительные издержки, которых можно было избежать. Например, в коммунистических режимах была централизованная система, в то время как в России, Индии и некоторых арабских странах — децентрализованная.
Может ли коррупция быть полезной?
Некоторые исследователи утверждают, что коррупция помогает уменьшить вмешательство государства в экономику. Например, если процесс получения какой-либо лицензии или разрешения длинный и тяжелый, то, заплатив взятку, бизнес может сэкономить время и силы. Но если коррупция спасает от еще большего вмешательства государства в экономику, то получается, что коррупция — это лишь следствие первоначального неэффективного вмешательства государства в экономику.
Только государство может провоцировать появление коррупции, так как оно занимается тем, что изымает налоги у бизнеса и людей, которые их честно заработали. А чиновники, которые ничего не создают, просто распределяют «не свои» деньги другим людям, поэтому у них всегда есть соблазн украсть их или, пользуясь своим статусом, вымогать у тех, кто их заработал. Поэтому есть два способа покончить с коррупцией: ликвидировать государство или значительно уменьшить его влияние (но для этого нужна воля государства, на что оно не пойдет). Есть и сказочный вариант — вколоть всем чиновникам «вакцину честности и добропорядочности».
Какой ущерб наносит коррупция
Точно подсчитать, какой именно она наносит ущерб, практически невозможно, но можно утверждать, что от нее страдает все общество, иногда косвенно, иногда напрямую. Например, коррупция ведет к падению эффективности регулирования. В итоге на рынок попадают менее качественные продукты, растет уровень загрязнения воздуха (хорошим примером может выступить российский город Красноярск).
Либо само регулирование усложняется, чтобы противостоять коррупции, в связи с чем бизнес теряет драгоценное время. Иногда государство идет на упрощение системы регулирования, чтобы противостоять коррупции. Например, в Мексике до 2014 года водительские права можно было получить, не сдавая экзамен, а просто заплатив пошлину, будучи совершеннолетним. Из-за высокого уровня коррупции при сдаче экзамена государство решило отменой экзамена решить проблему «провала государства», но это привело к увеличению автокатастроф на дорогах.
Из-за коррупции у бизнеса искажаются стимулы. Изъятие части дохода путем взяток приводит к падению или изменению планов бизнесменов по инвестициям. Уменьшается количество фирм и снижается их качество, так как не все будут платить взятки чиновникам, и коррупция будет сдерживать расширение рынка. Граждане начнут избегать возможности карьеры в государственных структурах, если нет связей или по «соображениям совести», и, наоборот, такая карьера будет привлекать людей, которые готовы и склонны к коррупции. Помимо этого, общество пострадает от высоких цен, так как бизнес будет вынужден делиться с чиновниками.
Как бороться с коррупцией
Во многих развитых странах, например в Швеции, когда-то был высокий уровень коррупции. Но со временем там удалось решить проблему. То есть коррупцию можно победить, изменив ценности людей, их мышление. А значит, никто не обречен на высокую коррупцию, потому что «Deus vult» (так хочет Бог).
Можно выделить три элемента борьбы с коррупцией: свободная пресса, разделение властей, политическая конкуренция и давление избирателей. Но для всего этого необходим системный подход и политическая воля. Я назвал бы политическую волю краеугольным камнем.
Теперь закройте глаза, представьте себе Шавката Мирзиёева, который в очередной раз говорит о том, что нужно бороться с коррупцией, и ответьте себе честно: есть ли у него политическая воля покончить с коррупцией в стране. К какому ответу вы пришли? Все всё понимают.
Часто как пример успешной борьбы с коррупцией приводят Сингапур и политического лидера Ли Куан Ю, который стал создателем экономического чуда. Он написал книгу «Из третьего мира в первый» об истории Сингапура с 1965 по 2000 годы, в которой выделил отдельную главу борьбе с коррупцией. Самое первое, что он сделал, — создал орган по борьбе с коррупцией — БРК (Бюро по расследованию коррупции), который был основан в 1952 году англичанами.
БРК сделал упор на борьбу с взятками на высшем уровне, а на нижних уровнях решили бороться при помощи упрощения регулирования, то есть сокращения всяких лицензий, разрешений, всего того, что давало власть бюрократам перед бизнесом. Это тоже было провалом государства, поэтому они ввели простые правила (в законодательстве) и отменили разрешения в не самых критичных областях, где еще это было возможно.
В 1960 году был изменен закон о коррупции, в который добавили много новых статей для улучшения борьбы с ней. Это привело к ужесточению законодательства, так как были увеличены штрафы за коррупцию, дачу ложных показаний, введена конфискация имущества коррупционеров. Сам Ли Куан Ю говорил по этому поводу, что:
«Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду».
Но при этом Ли Куан Ю сам демонстрировал свою политическую волю в борьбе с коррупцией. Один из примеров — он уволил с поста министра своего друга, которого подозревали в коррупции, и это был не единичный случай. В Сингапуре увеличивали независимость судебной системы путем повышения зарплат, таким образом переманивали лучших юристов из частного бизнеса на государственную службу. Ли Куан Ю считал, что чем выше стоимость избирательной кампании, тем выше коррупция, так как кандидату нужны средства для нынешней избирательной кампании, а после нее ему нужно копить средства для будущей, и это такой порочный круг, поэтому выигравший кандидат будет лоббировать интересы тех, кто дал ему денег.
Свободная пресса — это не залог того, что коррупции не будет, так как какой-нибудь политик может владеть этими СМИ, как, например, бывший премьер-министр Италии Берлускони. Также чиновникам нужно платить соответствующую зарплату, то есть зарплата должна удовлетворять как минимум всем его базовым потребностям, а также его семьи. Например, министр должен получать столько же, сколько получает руководитель их уровня в частной компании. Тогда они будут работать честнее.
Но с другой стороны, по мнению Ли Куан Ю, чиновников нужно лишить любых льгот в виде предоставления государственной резиденции, водителя, повара, служебной машины и т. д. Нужно просто платить такую зарплату, чтобы чиновник соответствующего уровня мог сам решить, на что их потратить. Показной эгалитаризм, или стремление завоевать общественную поддержку, как правило, побуждает правительство поменьше платить министрам, но при этом предоставленные льготы могут перевешивать их зарплаты в десятки или сотни раз. Ли Куан Ю просто зафиксировал зарплату чиновников на уровне 2/3 дохода работников частного сектора сопоставимого уровня.
«Служба обществу не должна влечь за собой потерю доходов». Ли Куан Ю построил такую систему, которая в 1997 году начала расследование против его семьи, подозревая их в махинации с недвижимостью, и расследование санкционировал сам премьер-министр. Ли Куан Ю согласился на это. В ходе открытого заседания суд не обнаружил никаких преступных действий со стороны семьи Ли Куан Ю, но сам факт расследования говорит о многом.
Интересный способ борьбы с коррупцией был придуман в Гонконге. Его называли «презумпцией коррумпированности». Была создана комиссия по борьбе с коррупцией, в которую вошли чиновники с очень высокими зарплатами, которые подчинялись лично губернатору. Госслужащим необходимо было самим доказывать, что их имущество было приобретено легально, то есть это позволяли их официальные доходы. Если доказать не удавалось, то имущество конфисковывали, а их ждал арест. Также сильно помог контроль со стороны граждан, которые были заинтересованы в борьбе с коррупцией.
А что же цветет в Узбекистане?
Можно бесконечно смотреть на то, как горит огонь, как течет вода и как процветает коррупция в Узбекистане. Чтобы представить уровень коррупции в стране, можно обратиться к международным рейтингам. Самый главный рейтинг по коррупции — Transparency International. В 2019 году Узбекистан занял 153-е место из 180, поднявшись сразу на пять позиций и набрав всего 25 баллов из 100 возможных. Например, в 2011 году Узбекистан занимал 177-е место, но уже с 2015-го стал улучшать свои позиции и добрался до пресловутого 153-го места. Но потом опустился на 158-е и снова поднялся до 153-го, но выше никогда не поднимался. Директор агентства по борьбе с коррупцией в Узбекистане Акмал Бурханов заявил:
«Позиции Узбекистана в международных рейтингах являются барометром развития и демократичности страны». Выводы делайте сами.
Акмал Бурханов дал интервью «Газете.уз» и озвучил важные вещи про коррупцию в Узбекистане. Ниже представлены выдержки из его интервью.
«Открытость — это один из главных факторов предотвращения коррупции». Действительно, открытые базы данных, системы государственных закупок, открытый доступ СМИ ко всем государственным делам помогут снизить уровень коррупции.
«Система должна доминировать над личностью, то есть нужно выстраивать систему, которая будет воспроизводить себя сама и не должна быть завязана на конкретной личности». Это очень важные и правильные слова, так как в отличие от человека у системы нет желаний, предпочтений, семьи, друзей и родственников. Каждый чиновник, который воспроизводит систему, — всего лишь винтик в огромной машине, и он не может повлиять на результат ее работы, поэтому нужно стремиться минимизировать человеческий фактор в этой системе.
Акмал Бурханов предложил закрыть все лазейки в законодательстве, например, введением отдельного антикоррупционного раздела в Уголовном кодексе. Также необходима проверка со стороны прокураторы любого дарения чиновникам подарков на предмет коррупционной составляющей.
«Таниш-билиш — это наш менталитет. Не нужно смешивать нашу культуру и коррупцию с кумовством». Этим он хотел сказать, что коррупция не присуща с рождения только узбекам, и бороться с ней бесполезно, так как природой нам дано воровать и брать/давать взятки. Это можно изменить, только нужно очень захотеть.
Новоиспеченный директор агентства по борьбе с коррупцией выделил три фактора, которые существенно влияют на ситуацию с коррупцией в Узбекистане. Во-первых, это недостаточная открытость и отсутствие информации. Также СМИ не могут получить полный доступ к государственным органам. Чем больше информации в открытом доступе, тем объективнее оценка международных агентств по ситуации с коррупцией в Узбекистане. Так, если государство представит больше информации, то может либо подняться выше в рейтинге, либо наоборот.
Во-вторых, это недостаточное участие гражданского общества. Но чтобы гражданское общество принимало больше участия, необходимо дать ему больше политических прав. Однако государство в этом, как видно из ситуации вокруг закона о митингах, мягко говоря, не заинтересовано, поэтому эту проблему сейчас сложно решить.
Пока государство не покажет, что поощряет активность со стороны гражданского общества в вопросах борьбы с коррупцией, большая часть населения будет жить по принципу «не высовывайся, зачем оно тебе надо». Хорошим примером может послужить то, как в Ферганской области похитили блогера, который задавал хокиму Ферганской области ненужные вопросы от лица жителей Сохского анклава. Его семья сообщила, что прилетел вертолет, и на его голову надели мешок и увезли в неизвестном направлении.
Появилось ли у вас желание проявлять свое участие в борьбе с коррупцией, то есть идти против государства? Ведь, по мнению многих чиновников, государство — это они. Не я, не вы, а именно они.
В-третьих, это чувство безнаказанности. Многие чиновники, которые попадались на взятках и коррупции, просто увольнялись со службы, никаких уголовных дел. А через некоторое время их назначали на новую должность. Посмотрите хотя бы на бывшего хокима Юнусабадского района Бахтиёра Абдусаматова, которого в прошлом году приговорили к пяти годам заключения за получение взятки в $ 400 тысяч и на три года лишили права занимать ответственные должности. Почему не пожизненный запрет, как в Японии?
Поэтому для борьбы с чувством безнаказанности у чиновников должны быть приняты жесткие меры. Акмал Бурханов выступает против амнистии и реабилитации по коррупционным делам, надеемся, его голос будет услышан наверху.
Предлагаю вам ознакомиться также с практическими советами по борьбе с коррупцией, которые дал Акмал Бурханов.
Первая главная проблема — это множество бюрократических процедур. То есть много ситуаций, когда для работы необходимо получать лицензии, разрешения, которые выдают опять-таки чиновники, занимающиеся регулированием, а не созданием чего-либо. За счет дополнительного взаимодействия государства и бизнеса у чиновников возникает искушение заработать на этих разрешениях и лицензиях. Поэтому нужно лишить чиновников искушения с помощью ликвидации всевозможных лицензий и разрешений в отраслях, в которых это возможно.
Вторая проблема — отсутствие закона о государственной службе. В связи с чем нет единых четких правил для работы государственных служащих, то есть единых правил приема на работу, увольнений, пенсионного обеспечения и много другого. И каждое ведомство и министерство вырабатывает свой собственный внутренний устав. Если во всех государственных структурах ввести конкурсный прием на работу, то и мониторить ситуацию будет легче из-за однообразности системы.
Третья проблема — большое количество лазеек в законодательстве. Многие моменты остаются на усмотрение чиновников, которые, конечно же, будут извлекать из этого свою монопольную выгоду. Поэтому важно сократить влияние человеческого фактора, как, например, в системе госзакупок, которую Акмал Бурханов назвал слабым местом государственной системы, которое подвержено коррупции. Теневая экономика — это один из триггеров, которые провоцируют коррупцию. Пока доля теневой экономики достигает 48 процентов ВВП, уровень коррупции будет пропорционально высоким.
Что думают чиновники
Если обратить внимание на дискурс узбекских властей по вопросу коррупции, сразу бросается в глаза то, что по вопросам борьбы с коррупцией активно высказываются три человека: президент Шавкат Мирзиёев, генеральный прокурор Нигматилла Юлдашев и глава Сената Танзила Нарбаева.
Интересно, что и нынешний генпрокурор Юлдашев был в прошлом главой Сената, и именно его Мирзиёев назначил с надеждой на его добросовестность (задача — сломать коррумпированную систему органов прокураторы), так как прошлого генпрокурора Отабека Муродова обвиняют во взяточничестве. Нынешний генпрокурор сразу же проявил свою активность в делах борьбы с коррупцией хотя бы тем, что начал предоставлять общественности какие-либо цифры по объему коррупции в Узбекистане.
Если верить Генеральной прокуратуре, то за первое полугодие 2019 года ущерб от коррупции составил 1,67 трлн сумов ($ 160 млн), но более свежих данных обнаружить не удалось, поэтому оценить годовой ущерб за прошлый год не представляется возможным. Но даже если удвоить этот ущерб, то выйдет $300—350 млн, и это уже чуть больше 0,5 процента ВВП Узбекистана за 2019 год.
За первые 10 месяцев 2019 года 865 чиновников были привлечены к ответственности по коррупционным делам, в то же время Генеральная прокуратура уволила почти 400 сотрудников, которые имели склонность к коррупции, в прошлом году. Также в конце 2019 года Генеральная прокуратура выявила огромные хищения в сфере здравоохранения. Около 25—30 процентов всех бюджетных средств тратились неэффективно, и даже министра здравоохранения вызывали в Сенат для дачи объяснений по этому поводу. Именно глава Сената Нарбаева критиковала министра за расцвет коррупции в его ведомстве.
Реальное состояние узбекской системы здравоохранения проявило себя во всей красе уже весной-летом этого года. Интересный метод по борьбе с коррупцией также предложил Мирзиёев, который говорил, что: «Где женщина, там меньше коррупции, там больше общения с народом». Теперь понятно, каким принципом президент руководствовался, когда назначал Танзилу Нарбаеву на пост спикера Сената.
Кстати, сама Нарбаева также часто говорит о коррупции в стране. К примеру, она говорила, что: «Коррупция присутствует на всех ступенях системы высшего образования», и по этой причине ни один узбекский государственный вуз не входит в топ-1000 вузов мира.
За месяц до создания Агентства по борьбе с коррупцией генпрокурор Узбекистана Нигматилла Юлдашев говорил о том, что новое агентство не будет создано при каком-то органе, как, например, при президенте или парламенте, а будет отдельным ведомством, но уже после создания агентства выяснилось, что новый антикоррупционный орган будет подчиняться только президенту и будет отчитываться перед парламентом. Хотя изначально предполагалось, что агентство будет отчитываться и перед президентом, и перед парламентом, но в последний момент пункт о подчинении решили пересмотреть. Все это может говорить о том, что Шавкат Мирзиёев лично вмешался и настоял на том, чтобы агентство подчинялось лично ему и точка, но что из этого выйдет, покажет время и место Узбекистана в мировых рейтингах.
Что необходимо сделать для борьбы с коррупцией в Узбекистане
Открыть доступ ко всем источникам данных, всем государственным ведомствам и чиновникам, предоставить больше данных о ситуации в стране, также деклараций о доходах и имуществе чиновниках.
Принять законы, которые предоставят узбекистанцам возможность реализовать свои политические права, гарантированные в Конституции Узбекистана. Закон о митингах в частности. Чем больше политической свободы, тем больше возможности у гражданского общества бороться с пороками государства.
Обновить законодательную базу. То есть принять антикоррупционный раздел в Уголовном кодексе, закрыть всевозможные лазейки, оптимизировать систему лицензий и разрешений, а также принять закон о госслужбе.
Реформировать судебную систему Узбекистана. Во-первых, необходимо проводить суды над коррупционерами, открыто освещая их во всех СМИ Узбекистана, чтобы люди видели, что с коррупцией борются на самом деле. Например, вместо того, чтобы проводить дело Гульнары Каримовы в закрытом порядке, нужно было рассказать гражданам о ее реальных преступлениях. Дела против бывшего прокурора Кадырова, Муродова, против бывшего главы СГБ Ихтиёра Абдуллаева проводились в закрытом порядке. Почему, если коррупционеров судят по коррупционным делам, их дела нельзя вести открыто? Или своих не сдают? Вопросов больше, чем ответов. Да и у кого спросить?
Необходимо создать у чиновников и людей, которые способствуют коррупции, чувство «неизбежного наказания». Если коррупционер будет понимать, что его с большой долей вероятности поймают и посадят (желательно надолго, поэтому нужно ужесточить наказание за коррупцию), то у него будет меньше желания заниматься коррупцией.
Необходимо поднять зарплату чиновникам хотя бы за счет оптимизации госсектора, то есть за счет сокращений и уменьшения их числа. Уволив половину неэффективных госслужащих, можно отдавать их зарплаты более эффективным, которые будут приятно удивлены двукратным повышением заработной платы. Чиновникам нужно платить достойную зарплату, которая будет удовлетворять всем их разумным потребностям, также их семей, чтобы они ни в чем не нуждались. Бедный чиновник будет воровать охотнее, так как ему нечего терять, в отличие от чиновника с высокой зарплатой, который задумается, стоит ли ему брать взятку, которая может привести к потере его и так неплохого заработка, нескольким годам в местах не столь отдаленных с полным запретом возвращения на госслужбу.
Нужно применять не только метод кнута, но также и пряника, так система уравновесится. В 2019 году зарплата хокима области в Узбекистане составляла менее двух миллионов сумов, а у министра — почти $ 200, хокимы городов получали около $ 160 в месяц. Даже с учетом всех премий и надбавок их зарплата составит пять-семь миллионов сумов ($ 500—700).
И ответьте честно. Имея жену с детьми, сможете ли вы жить достойно на зарплату менее чем $1 000 в месяц? Нужно в разы поднять зарплату министрам и другим высшим чиновникам, но при этом лишить их всех льгот в виде предоставления им государственной машины с водителем, резиденции и другой государственной собственности. Лучше платить определенную сумму, за счет которой они сами смогут решить, кого им нанять, какой дом арендовать, нужен ли им водитель с машиной и т. д.
При базовой зарплате в один-два миллиона сложно даже на моральном уровне осуждать чиновников за то, что они берут взятки и занимаются коррупцией.
Заключение
В конце я бы хотел привести слова российского оппозиционера Алексея Навального: «Мы работаем в системе, где сами коррупционеры решают вопрос о преследовании коррупционеров».
Я думаю, что мы, узбекистанцы, не обречены на высокую коррупцию, то есть через 20—30 лет сможем радоваться жизни, растить детей в стране с низким уровнем коррупции. Но для этого нужно постараться и приложить усилия. А пока приходится надеяться на то, что у Шавката Мирзиёева есть политическая воля бороться с коррупцией.
Главное, чтобы в конце мы не сказали «главному борцу с коррупцией»: «Ты должен был бороться с коррупцией, а не примкнуть к ней».
Правила комментирования
comments powered by Disqus