В своем Послании народу Казахстана «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» Президент страны Касым-Жомарт Токаев озвучил не просто очередной пакет, а фактически новую масштабную программу политических реформ. Ключевой ее особенностью являются анонсированные изменения в Конституцию РК, которые охватят более 30 ее статей. Исходя из содержания данной программы, действия властей по ее выдвижению и последующей реализации претендуют на звание «революции сверху». Правда, многое будет зависеть от результатов предстоящего реформирования политической системы и их влияния на дальнейшее развитие Казахстана.
Экскурс в историю
Процесс конституционного строительства в Казахстане был и остается составной частью политического развития страны, отражая в себе все его особенности и неоднозначности. За свои 30 лет существования в качестве суверенного государства республика под влиянием ряда объективных и субъективных факторов сменила три Основных закона. Первой была Конституция Казахской ССР, принятая 20 апреля 1978 года и подвергнутая в 1989-1992 гг. серии изменений. Самыми серьезными из них стали поправки, которые изменили избирательную систему, ввели посты Президента и вице-Президента республики и Конституционный суд.
28 января 1993 года Верховным советом 12 созыва была принята уже Конституция Республики Казахстан. По своему содержанию она учитывала, с одной стороны, характер политического курса страны, направленного на построение демократии, а, с другой стороны, специфику национального состава населения и необходимости поддержания благоприятной атмосферы в межэтнических отношениях. В связи с этим Казахстан провозглашался как демократическое, светское и унитарное государство и как форма государственности самоопределившейся казахской нации, обеспечивающая при этом равные права всем своим гражданам.
Конституция также признала единственным источником государственной власти республики народ Казахстана, закрепила многообразие форм собственности, значимость в общественно-политической жизни республики политических партий и т.д. Еще в ней отразился принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем первое место в иерархии высших госорганов занимал Верховный совет, признанный единственным законодательным и высшим представительным органом страны. А Президент имел статус главы государства и единой системы исполнительной власти.
Наконец, действующая Конституция РК была принята 30 августа 1995 года на республиканском референдуме, за что проголосовало более 7 млн. избирателей (89,14%). Она существенно изменила политическую систему страны. Так, были введены новые институты – двухпалатный парламент, Конституционный совет, Высший судебный совет. Самым же важным было изменение статуса и полномочий Президента, ставшего доминирующей фигурой в государстве и признанного находящимся над всеми ветвями власти. Конституция также обеспечила главу государства сильными механизмами гарантий своего положения и воздействия на правительство, парламент, суды и местные органы власти. При этом Казахстан стал официально обозначаться как государство с президентской формой правления.
За более 26 лет действия Основного закона изменения и дополнения в него вносились парламентом четыре раза, охватив в совокупности 85 статей. В частности, поправки 1998 года увеличили срок полномочий Президента с 5 до 7 лет, а также количество депутатов Мажилиса Парламента — с 67 до 77 человек. При этом 10 из них стали избираться по партийным спискам. После этого в отношении конституционной реформы был введен своего рода негласный мораторий. В 2003 году первый Президент РК Нурсултан Назарбаев даже объявил любые инициативы по этому поводу как исходящие от «дьявола». Тем самым он словно обосновывал некую «священность» и незыблемость Конституции РК в действующей тогда редакции.
Однако позднее глава государства передумал, и на прошедшем 15 июня 2004 года VII съезде де-факто возглавляемой им тогда еще Республиканской политической партии «Отан» выступил за необходимость проведения в ближайшее время кардинальных политических реформ. Для выработки соответствующих предложений в 2004 и 2006 гг. поочередно были созданы и действовали Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества и Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ с участием лидеров лояльно настроенных партий и движений. Причем последнюю из них Президент возглавлял лично.
На основе всего этого в 2007 году была проведена новая конституционная реформа. Одним из важных ее результатов стал переход к формированию Мажилиса Парламента исключительно на пропорциональной основе с некоторыми элементами кооптации сюда от Ассамблеи народа Казахстана. При этом депутатский корпус нижней палаты был увеличен до 107 человек. Также были введены ограничения на применение смертной казни — за террористические преступления, сопряженные с гибелью людей, и особо тяжкие преступления, совершенные в военное время.
При этом были заметно расширены полномочия главы государства, включая права на членство в политических партиях, законодательной инициативы, роспуска не только парламента, но и отдельно его нижней палаты и маслихатов любого уровня, увеличение количества назначаемых им сенаторов с 7 до 15 человек. Кроме того, Нурсултану Назарбаеву как первому Президенту было предоставлено право на бессрочное участие в будущих президентских выборах.
Главным итогом конституционного строительства в 1995-2007 гг. стало формирование суперпрезидентской республики. Позднее о наличии в Казахстане данной модели правления, в частности, в своих интервью открыто говорил бывший тогда советником Президента Ермухамет Ертысбаев. Однако в 2017 году были внесены новые поправки в Конституцию РК, которые перераспределили некоторые полномочия от Президента в пользу парламента и правительства. Так, была отменена практика делегирования главе государства законодательных полномочий. В связи с этим парламент стал единственным органом, осуществляющим законодательную власть. Кроме того, были введены процедуры консультаций премьер-министра с Мажилисом по составу правительства и сложение последним полномочий перед вновь избранным созывом нижней палаты парламента.
Судя по дальнейшему развитию ситуации в стране, данная конституционная реформа была частью процесса подготовки к предстоящему транзиту президентской власти. Показательно в этой связи, что в Основном законе нашли свое отражение статус Елбасы, которым Назарбаев был наделен в 2010 году, и признание неизменности заложенных им «основополагающих принципов деятельности Республики». Наконец, последняя поправка была внесена в Конституцию РК в 2019 году в связи с переименованием главного города Казахстана из Астаны в Нур-Султан. И это уже была официальная инициатива нового главы государства Касым-Жомарта Токаева.
Курс на Вторую республику
Уже в 2020 году глобальная пандемия коронавирусной инфекции COVID-19 и ее негативные последствия показали все несовершенство политической системы страны, особенно в рамках деятельности различных госорганов. Но реальный момент истины в данном случае наступил в январе этого года, когда вследствие беспрецедентных массовых протестов и беспорядков Казахстан стоял на грани гражданского вооруженного конфликта и масштабных угроз своей государственности.
В этих условиях вопрос проведения кардинальных политических преобразований из плоскости оппозиционной риторики и экспертных обсуждений закономерно перешел на уровень официальных установок. При этом уже обозначены базовые концепты будущих изменений – Новый Казахстан и Вторая республика. Последняя, по мнению государственного секретаря Ерлана Карина, олицетворяет собой обновление государственной модели. Следовательно, предстоящая конституционная реформа призвана стать ключевой частью этого процесса.
Из названных главой государства направлений данной реформы, в частности, следует отметить:
1. Отмену смертной казни.
2. Исключение из полномочий Президента приостановления и отмены действий актов акимов областей и городов республиканского значения, а также освобождения от должностей районных и нижестоящих акимов.
3. Формирование Мажилиса Парламента по смешанной системе с избранием 70% депутатов на пропорциональной и 30% – на мажоритарной основе.
4. Упразднение квоты Ассамблеи народа Казахстана в Мажилисе Парламента.
5. Сокращение президентской квоты в Сенате Парламента с 15 до 10 депутатов.
6. Наделение Мажилиса правом принятия законов, а Сената – правом их одобрения или неодобрения.
7. Создание Конституционного суда с предоставлением возможности обращения в него гражданам, генеральному прокурору и Уполномоченному по правам человека.
8. Преобразование Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета в Высшую аудиторскую палату.
Важную роль в разработке предложений по новым реформам сыграл руководимый Президентом Национальный совет общественного доверия. Соответствующие обсуждения с участием госсекретаря были проведены в обеих столицах страны в январе-феврале т.г. До этого на основании предложений членов данного органа были сформированы и реализуются четыре президентских пакета политических реформ, включающие 29 мер. Вместе с тем НСОД выполнил свое предназначение и в ближайшее время уступит свое место Национальному курултаю.
Для выработки непосредственно предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК распоряжением главы государства создана рабочая группа. Она включает 19 человек из числа госслужащих, парламентариев и ученых-юристов. Соответствующий законопроект должен быть разработан в течение апреля т.г. Скорее всего, после этого данный документ будет представлен на всеобщее обсуждение с последующей доработкой.
Вместе с тем пока нет ясности, когда и каким образом в Основной закон страны будут внесены готовящиеся поправки. В связи с этим представляется целесообразным, если это будет сделано посредством проведения на основании статьи 91 Конституции РК республиканского референдума.
Во-первых, практика проведения всенародного голосования в Казахстане имеет только два случая в 1995 году, связанных с продлением президентских полномочий Нурсултана Назарбаева до 2000 года и принятием действующей Конституции РК. Выдвинутая в 2010 году инициатива сторонников экс-президента провести новый референдум для продления его полномочий до 2020 года была им отклонена. Попытки же отдельных представителей оппозиции и гражданских активистов инициировать в разное время референдум по тем или иным вопросам фактически блокировались властью.
В связи с этим возобновление применения института референдума действующим главой государства Касым-Жомартом Токаевым способно стать одним из знаковых составляющих проводимого им официального политического курса, а также выражением его приверженности к кардинальному реформированию политической системы страны и широкому вовлечению граждан в управление государством.
Во-вторых, возможное проведение референдума представляется не только инструментом реализации новой конституционной реформы, но и оптимальным способом выражения доверия казахстанцев лично к Президенту и его политическому курсу. Учитывая содержание и характер анонсированных политических преобразований, включая уход от суперпрезидентской модели правления, ожидается, что соответствующие поправки в Основной закон страны встретят поддержку среди значительной части казахстанцев. Каких-либо серьезных проблем с явкой и голосованием в этой связи не просматривается.
В свете же неоднозначных процессов и событий в Казахстане и вокруг него, протекающих с начала этого года, соответствующая поддержка сограждан могла бы стать серьезной опорой для руководства страны в обозримой перспективе. В том числе с учетом фактора будущих президентских выборов.
В-третьих, проведение конституционной реформы посредством референдума может также вызвать положительные отзывы среди политических кругов и широкой общественности зарубежных стран и международных организаций. В свою очередь, это найдет свое позитивное отражение в дальнейшей внешнеполитической деятельности Казахстана, что тоже актуально в условиях текущей международной повестки.
В-четвертых, в рамках реформирования системы местного самоуправления целесообразно внедрить институт референдума и на местный уровень. Это позволит расширить степень и формы непосредственного участия жителей городских и сельских населенных пунктов в решении вопросов местного значения. К тому же местный референдум предусмотрен Европейской хартией местного самоуправления, поручение относительно возможной ратификации которой также озвучил глава государства.
Таким образом, движение в сторону построения в Казахстане Второй республики открыто. Главное, чтобы теперь была обеспечена сопричастность к этому процессу всех заинтересованных граждан. В конечном итоге новая конституционная реформа не должна стать самоцелью или средством реализации определенных интересов властей, а призвана содействовать дальнейшему поступательному развитию казахстанского общества и государства.
Правила комментирования
comments powered by Disqus