Часть 1 по ссылке
На все нужны свои обоснования
Ограниченный одним президентским сроком, глава государства Алмазбек Атамбаев несколько раз уже поднимал тему внесения изменений в конституцию с целью ограничения полномочий президента. Это разительно контрастирует с моделями «нескончаемого президентства» ряда постсоветских стран. К примеру, центральноазиатские президенты получили статус «Лидера нации» (как в Таджикистане, Казахстане, Туркменистане при правлении Сапармурата Ниязова), что позволяет им оставаться у власти даже в случае номинального ухода на пенсию и назначение приемника. В Узбекистане Ислам Каримов избирался Президентом в 1991 (при этом через несколько лет состоялся референдум о продлении его полномочий), 2000 и 2007 годах.
Центральноазиатские элиты пытаются разрешить проблему преемственности власти так, чтобы обеспечить своему кругу родственников, назначенных олигархов и преданных чиновников безопасность и неприкосновенность после своей смерти или ухода на пенсию по старости.
Президент Кыргызстана, с одной стороны, неоднократно заявлял, что по окончанию своего президентского срока в 2017 году не будет пытаться стать премьер-министром или занять иной крупный политический пост. С другой стороны, не раз отмечал необходимость внесения поправок в конституцию, так как в ней заложены мины «замедленного действия».
Публичная трансформация А. Атамбаева в противника действующей конституции произошла не сразу. Еще в 2013 году в послании к народу ко Дню конституции он отмечал: «Как президент, я придерживаюсь той позиции, что Конституция не должна меняться с приходом каждого нового лидера страны. Нам надо, наконец, научиться жить по Конституции. Жить по Закону».
В послании к народу в 2016 году Президент уже отмечает, что «Новая Конституция Кыргызской Республики, принятая 27 июня 2010 года, способствовала многим позитивным переменам в стране. Хотя этот основной Закон был принят в спешке и поэтому имеет свои недостатки, благодаря ему, Кыргызстан встал на путь возрождения и построения правового демократического государства. Конституция Кыргызской Республики должна соответствовать духу народа и обеспечивать достижение целей развития. Жизнь сама расставляет все по местам: отметает чуждое и искусственно навязанное нам в законах или напротив, дополняет их нормами и положениями, которые продиктованы национальными интересами Кыргызстана. Только народ, и никто другой, может и должен сделать наши законы такими, чтобы они способствовали движению вперед и отвечали чаяниям людей. И здесь не должно быть догматизма».
Идею внесения поправок в действующую конституцию через референдум (так можно обойти запрет на мораторий на изменение конституции депутатами) вносил уже в июле 2015 года парламент лидер партии «Ар-намыс» Феликс Кулов. Тогда президент отклонил предлагаемые изменения в Основной закон республики.
Изменение конституции с учетом того, что в народных массах укоренилось негативное отношение к таким изменениям основного закона республики, который и А. Акаев, и К. Бакиев переписывали в интересах укрепления своей власти — дело непростое. И поэтому А. Атамбаев, как опытный политик, заранее заготовил «доводы» для лоббирования новой конституции:
В Кыргызстане за 25 лет независимости сменилось 28 премьер-министров, из них пять за время президентства А. Атамбаева. Конституция 2010 года дала много полномочий депутатам, де-факто узаконив коррумпированных политиков и их патронажные сети. Политик, обладающий определённым экономическим влиянием, умением договариваться и создавшим свою сеть (на основе родоклановых связей или финансовых возможностей) почти гарантированно получал статус неприкосновенности в рамках этой системы и использовал новые возможности для «крышевания» своего бизнеса. Парламентские группы формировали правительство, но не несли ответственности за компетенции кадрового состава своих протеже и за результат социально-экономический политики в целом. Как отметил руководитель Аппарата президента Ф.Ниязов: «Вносимые поправки ведут к тому, чтобы парламент и правительство развивали страну, а не жили как кошка с собакой, чтобы взаимодействовали между собой при сохранении главенствующего положения парламента». Идея о придании некой формы ответственности депутатов за действия правительства перед народом будет выгодной «картой».
В качестве причины, почему необходимо внести изменения в конституцию, как президент, так и экс-советник президента Кыргызстана Бусурманкул Табалдиев отмечали 41 статью конституции КР, которая устанавливает «право каждого гражданина КР в соответствии с международными договорами обращаться в международные органы по правам человека за защитой нарушенных прав и свобод. В случае признания указанными органами нарушения прав и свобод человека Кыргызская Республика принимает меры по их восстановлению и/или возмещению вреда». Решением Комитета ООН по правам человека правозащитника А. Аскарова признали необходимым освободить из-под стражи. Именно это дело, получившее огромный общественный резонанс (поскольку имеет ярко выраженную этническую подоплеку), будет использовано как знамя для привлечения широких кругов общественности, особенно на юге Кыргызстана для легитимизации процесса внесения поправок в конституцию. Казалось, что точка в этом деле была поставлена в 2011 году, когда Верховный суд Кыргызстана решения двух предыдущих судов подтвердил, и А. Аскаров был признан виновным и приговорен на пожизненное заключение. Но неожиданно, 11-12 июля 2016 года в Верховном суде Кыргызстана прошел пересмотр дела, которое отправили на повторное рассмотрение по вновь открывшимся обстоятельствам в Чуйский областной суд. В конституциях до 2010 года не было того положения, которое есть в действующей конституции в части 2 статьи 41. Тем не менее, это не являлось препятствием для обращения с жалобой в Комитет ООН по правам человека. Право обращаться в Комитет по правам человека ООН вытекает из МПГПП и факультативного протокола, ратифицированных КР, а не из конституции. Для того, что отменить данное право, КР должен отменить ратификацию основного договора по правам и свободам человека. В одно время даже Ф. Кулов обращался в Комитет ООН (внизу решение по его делу), хотя в то время действовал совершенно другой текст основного закона. Поэтому, приводимые обоснования для изменения конституции, а именно статью 41, не столь основательны.
Поправки в конституцию: причины, задачи, параметры новой политической системы
Конституция Кыргызстана менялась часто: в 1993 году, 1996, 1998, потом в 2000 году, 2002, 2004, в 2006 две конституции было принято, в 2007, потом в 2010 году. И все изменения пытались легализовать ту расстановку сил между парламентом и президентом в конкретный исторический период. Не стали исключением и вносимые поправки в действующую конституцию, которые фактически меняют структуру и полномочия ветвей власти.
Предлагаемые изменения в основной закон коснутся, в частности, процедуры назначения глав местных государственных администраций, вопросов неприкосновенности, а также исключения из фракции депутатов, возможностей депутату, избранному премьер-министром, вернуться в парламент на депутатскую должность после отставки, избрания Жогорку Кенешем председателя и заместителей председателя Верховного суда.
В рамках новой системы власть получает тот, кто контролирует парламентское большинство
Ключевые изменения:
Цель поправки «никакая идеология не может быть направленной на подрыв высших ценностей Кыргызской Республики» (статья 1/4) — это, по сути, заявление о том, что использование идеологии ислама в рамках политической борьбы не допускается.
Депутат Жогорку Кенеша может быть назначен на должность премьер-министра или вице-премьер-министра (в качестве «пряника» для лидеров партий, поддержавших поправки в конституцию) с сохранением депутатского мандата и права голосования на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша (Статья 72/3). Это новшество укрепляет власть премьер-министра, создает условия (которые надо еще реализовать) для более ответственной и оперативной работы парламента. Новые поправки предлагают поднять порог выражения недоверия парламентом правительству до двух третьих, что, учитывая соотношение сил в парламенте, делает это невозможным без пропрезидентских партий. Поправки, предоставляющие полномочия премьер-министру оперативно решать кадровые вопросы (даже в случае отказа президента) в составе правительства (кроме силовиков) и местных государственных администрациях (статьи 87 и статьи 89/7), с одной стороны дают рычаги для реального подчинения министров премьеру и укрепляют вертикаль власти в стране.
Особое внимание законопроектом уделено процедуре признания закона неконституционным «Предварительное заключение Конституционной палаты о наличии в законе противоречий с конституцией направляется президенту и Жогорку Кенешу на рассмотрение» и «только после того, как президент и (или) Жогорку Кенеш выскажут свое мнение по заключению Конституционной палаты или в течение 3 месяцев воздержатся от высказывания своего мнения (согласия или несогласия), можно будет принимать окончательное решение» (поправки в статье 97/8). Это объясняется тем, что «Решением Конституционного суда неоднократно был продлен срок правления Акаева. Решением Конституционного суда был отменен компромиссный вариант Конституции и К. Бакиевым в 2007 году был распущен парламент». Дополнения в виде Статьи 94/8, в том числе, гласят: «Лицо, претендующее на должность судьи, обязано письменно отказаться от права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на период пребывания в должности судьи». А дисциплинарная комиссия при Совете судей формируемая президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей по одной трети состава комиссии соответственно, становится тем инструментом, который позволяет привлечь к суду, отстранить от работы любого судью.
Сейчас президент может назначать или снимать с должности генерального прокурора с согласия одной трети от общего числа депутатов ЖК. После внесения поправок для этого необходима будет уже их половина (статья 64/3- 1). Т.е. сместить ставленника президента с этой позиции можно опять же только коалиционным большинством, а это возможно в случае конфликта между ключевыми партиями и президентом.
«Решение о выходе из коалиции парламентского большинства принимается фракцией не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов фракции (статья 70/3), что позволяет зацементировать коалицию большинства. Как показала практика, все партии, прошедшие в парламент, представляют собой скорее конгломераты различных групп, связанных общим бизнесом и внутри партий есть значительное количество региональных или субпатронажных сетей влиятельных политиков. В рамках новой политической системы, чтобы развалить коалицию большинства нужно, чтобы влияние президента ослабло на столько, что он не смог контролировать партии «СДПК» и «Кыргызстан».
«Премьер-министр может поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии Правительству. В случае отказа Жогорку Кенешем в доверии Правительству Президент в течение 5 рабочих дней принимает решение об отставке Правительства либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш» (статья 86/ 1). По действующей конституции премьер-министр мог не чаще одного раза в год ставить вопрос о доверии правительству. В новых политических реалиях это будет значить, что принятие любого принципиального вопроса в парламенте (бюджет, внешняя политика, кредиты и т.д.) будет ставиться ребром: или парламент идет на роспуск, или смещаются министры, зам. министры, руководители гос. агентств и т.д., которые являются ставленниками парламентских партий для контроля за финансовыми, медийными и др. ресурсами. В обоих случаях партийные лидеры, как минимум, понесут серьезные финансовые потери, а для некоторых это может обернуться потерей патронажных сетей, судом.
В рамках новой системы власть получает тот, кто контролирует парламентское большинство. Поэтому 31 июля 2016 года прошел ХV общепартийный Съезд Социал-демократической партии Кыргызстана, где кардинально изменился состав политсовета. Как отмечают эксперты, в политсовете, как минимум, увеличилось представительство тех, кого считают единомышленниками и друзьями действующего президента: Руководитель аппарата президента Фарид Ниязов, советник Икрам Ильмиянов, другой советник Калык Султанов, заведующий отделом внешней политики Сапар Исаков, мэр Бишкека Албек Ибраимов и экс мэры Кубанычбек Кулматов и Иса Омуркулов.
Как показывает опыт с внесением в конституцию изменений, когда менее чем за месяц была организована поддержка более 80 депутатов из 120, получение согласия не только простого, но даже квалифицированного большинства (2/3) депутатов ЖК для решения какого-либо вопроса большой проблемы для команды А. Атамбаева не представляет. Как отметила Чолпон Джакупова, депутат Жогорку Кенеша от партии «Бир бол»: «над половиной депутатов витает угроза уголовных дел, способы убеждения бывают разными». В случае принятия поправок обновленная конституция утвердит новую политическую реальность:
Классические три ветви власти превращаются в две, а судебная система становится некой диалоговой площадкой с функцией взаимного контроля.
Республика не становится в чистом виде президентской или парламентской, это скорее оптимизированная сборка двуглавого орла, где одна «голова» в виде премьера, опирающегося на парламентское большинство, формирует правительство, отвечает за его деятельность и будет решать социально-экономические задачи, а президентская «голова» назначает руководителей силовых структур и контролирует внешнеполитический курс.
Итоги: Ключевой и рутинной повесткой для всех президентов и их команд являлось решение проблемы построения лояльной вертикали власти для достижения управляемости страны. Далее это перерастало в понимание того, что президент оказывался заложником своей семьи и патронажной сети, которая обеспечивала ему контроль над силовыми, информационными и электоральными ресурсами, но работала исключительно за счет разворовывания бюджета, присвоения госсобственности, рейдерских захватов бизнеса, регулярного нарушения законов, норм и процедур. Все это происходило в системе на фоне архаизирующийся социально-политической системы и технологической деградации.
А. Атамбаев, будучи изначально в рамках заданного коридора возможностей, обусловленных политической культурой, структурой экономики, геополитическим положением и под влиянием внешних вызовов, понимал, что сформировать образ врага в лице одного президента по силам любой оппозиции, учитывая социально-экономическое положение страны и желание геополитических игроков «порулить» местной политикой. Ключевой линией его президентства стала попытка пройти между Сциллой ослабления олигархического парламента и Харибдой несоздания собственной «семьи», которая, сломав внутриэлитный баланс, могла привести к новой «революции».
Искусно играя на противоречиях партий, используя полномочия по контролю за силовыми структурами и судами, к лету 2016 года А. Атамбаев имел подконтрольный парламент, лояльные силовые структуры и понимание того, что государственная система столкнулась с фундаментальными проблемами: отсутствие идеологии, полная зависимость вертикали власти от иностранных кредитов и грантов, невозможность провести кардинальные реформы с уже имеющейся социальной структурой. Точнее, реформы провести можно было, но необходимо было нанести решительный удар по родоклановой элите, а это сразу превращало его в авторитарного лидера.
В такой ситуации оставаться президентом более одного предписанного конституцией раза не была смысла. Так как политическая система Кыргызстана личностна, а риторика президентов обычно опирается на то, что все проблемы заложили его предшественники, то, чтобы уйти, необходимо было оставить после себя хотя бы на какой-то срок более-менее стабильную систему. Для этого были подготовлены поправки в конституцию, которые формировали в стране двоевластие на основе «пересобранной» президентско-парламентской системы, опирающейся на парламентское большинство. В стране, по сути, отменяется классическое разделение властей на три ветви: судебная власть становится «игровым полем» между командой нового президента, контролирующего силовые органы и усиленного премьер-министра, опирающегося на олигархические группы в парламенте.
В условиях нарастающей экономической турбулентности, неотлаженных институтов новая конфигурация политической системы, хотя и имеет потенциал к большей эффективности, становится крайне зависимой от целой группы крайне переменчивых факторов и, в конечном итоге, замыкается на то, сможет ли сохранить власть над силовиками А. Атамбаев, уйдя с поста президента.
Правила комментирования
comments powered by Disqus