В декабре исполнилось пять лет с тех пор, как Алмазбек Атамбаев стал президентом Кыргызстана. Это, безусловно, серьёзный срок, чтобы начать подводить итоги его деятельности, в том числе во внешней политике. Что обещал президент Атамбаев в самом начале своей деятельности? Что ему удалось, а что нет во внешнеполитической сфере? В чем особенности внешней политики Кыргызстана в период президентства Атамбаева и что изменилось в отношениях Кыргызстана с другими странами и международным сообществом за последние пять лет? Эти и другие вопросы анализируются автором в предлагаемой статье.
Наследие прежнего режима
Наследие президента Бакиева во внешней сфере оказалось очень плачевным. Кыргызстан оказался еще больше зависимым от внешних игроков, а имидж страны в международном сообществе значительно ухудшился. Сосредоточившись главным образом на укреплении своей власти и обслуживании интересов собственного клана, Бакиев фактически свел к минимуму внешнеполитические коммуникации и поставил в качестве главной цели отношений Кыргызстана с другими странами меркантильные интересы своей семьи и окружения. При Бакиеве внешняя политика перестала быть диверсифицированной, и начался разворот в сторону России. За 2006-2009 гг. Бакиев не совершил ни одного официального визита в европейские страны. Пообещав вывести базу «Ганси» с территории Кыргызстана и добившись у России выгодных кредитных соглашений на строительство ГЭС, Бакиев повел нечестную игру и с Россией. Попытки Бакиева извлечь коммерческие выгоды, играя на различии интересов России, США и Китая, крайне отрицательно сказались на восприятии страны в международном сообществе. Беспринципность, непрофессионализм внешнеполитических подходов Бакиева вызывали неприятие международных игроков.
Законодательный пробел в Конституции 2010 года – кто должен определять внешнюю политику Кыргызстана?
Необходимо отметить, что начало президентства Атамбаева было отмечено определёнными трудностями, связанными с законодательными пробелами. Оказалось, что Конституция, принятая в 2010 году, не давала четкого ответа на вопрос о том, кто должен определять внешнюю политику Кыргызстана. Данный пробел новой конституции был устранен путем принятия нового закона 4 июля 2012 года (№ 96) «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики». С принятием этого закона право определять внешнюю политику и осуществлять общее руководство переходит к президенту КР.
Таким образом, Атамбаев получает карт-бланш во внешнеполитической сфере. С одной стороны, это делало кыргызскую политику более предсказуемой, поскольку лидеры других стран знали с кем теперь иметь дело. С другой стороны, критики президента обвинили его в том, что он подмял под себя полномочия, не указанные в конституции.
Обещания и планы президента Атамбаева в начале его президентского срока
Атамбаев официально вступил в должность президента Кыргызстана 1 декабря 2011 года. По инаугурационной речи президента Атамбаева можно было сделать вывод, что он намерен исправить ошибки своих предшественников во внешней политике. Заявления Атамбаева несли посыл, что внешняя политика государства должна быть подчинена исключительно интересам народа, что Кыргызстан должен занять достойное место в международном сообществе. Этот посыл закреплялся такими эмоциональными заявлениями президента, «что лучше умереть стоя, чем жить на коленях», «что, ни Бог, ни духи наших предков, ни наши потомки не простят нас, если мы допустим потерю независимости и суверенитета».
Другой наиболее важный месседж Атамбаева — это курс на сближение с Россией и вступление Кыргызстана в Таможенный Союз. Это, с его точки зрения, был верный шаг в сторону развития экономики, улучшения безопасности и отношений с соседними странами. «У нас с Россией и соседними странами – общая история и совместное будущее!»,- заявил президент Атамбаев.
Вместе с тем, в 2011 году речь не идет об отказе от многовекторной политики. Атамбаев заявил о намерении Кыргызстана продолжать сотрудничество со всеми государствами и международными организациями. Даже в мае 2013 года на встрече с представителями Клуба главных редакторов стран СНГ, Балтии и Атамбаев скажет: «Мы хотим со всеми дружить, со всеми спокойно работать и думаем, что все страны с пониманием встречают наши решения. В первую очередь, мы настроены на сотрудничество с нашими соседями по региону. Во внешней политике у Киргизстана не должно быть врагов».
Одним из важных пунктов в инаугурационной речи президента была задача превратить Кыргызстан в транзитную страну, тем самым вывести ее из транспортного тупика. Для этого Атамбаев предлагал строительство железной дороги Китай-Кыргызстан-Узбекистан.
Подытоживая, можно сказать, что в сфере внешней политики главными обещаниями Атамбаева в начале его президентства были укрепление суверенитета страны, уменьшение ее зависимости от внешних игроков, налаживание двусторонних связей со многими странами и диверсификация внешнеполитических отношений. Внешняя политика была нацелена на продвижение национальных интересов с фокусом на вопросы экономического сотрудничества и улучшения ситуации в сфере национальной безопасности. Исходя из заявленных целей, главным приоритетом было объявлено вступление в Таможенный союз и более тесная интеграция, как с Россией, так и другими странами-членами ТС.
Россия и Кыргызстан в 2011-2013: трудное сближение
В 2011-2013 гг. значительно активизировалась внешнеполитическая коммуникация между руководством Кыргызстана и России, что соответствовало продекларированному Атамбаевым курсу на усиление стратегического партнерства с Россией. Участились внешнеполитические контакты, происходившие в рамках различных мероприятий (саммитов, сессий, встреч на высоком уровне) в рамках ОДКБ, ЕврАзЭС, СНГ, ШОС.
Особого внимания заслуживает первый рабочий визит Атамбаева в Российскую Федерацию в феврале 2012 года, в ходе которого он встретился с президентом Медведевым и премьер-министром В.В. Путиным и присутствовал на открытии памятника Манасу в Москве.
Этот первый визит президента Атамбаева в Москву интересен тем, что вызвал бурную реакцию в информационном пространстве. Причиной этого послужили нетривиальные заявления и выступления кыргызского президента. Присутствуя на открытии памятника Манасу в городе Москве, Атамбаев сказал, что предки кыргызов долгое время жили на территории Западной Сибири и Алтай – родина Манаса, и поэтому его можно назвать этническим россиянином.
Но не столько выступление на открытии памятника Манасу взбудоражило информационное пространство, сколько высказанные Атамбаевым претензии российскому руководству по поводу накопившегося долга по арендной плате за российские военные объекты в Кыргызстане, невыполнения российской стороной обязательств по ранее достигнутым соглашениям в области гидроэнергетики и другим договоренностям.
Многие эксперты назвали это поведение президента непродуманным и рискованным, тем более что российская сторона высказала недовольство, хотя и по неофициальным каналам. С другой стороны, авторитет Атамбаева резко подскочил внутри страны, поскольку его смелые заявления были восприняты многими в Кыргызстане как стремление защитить суверенитет страны и заставить внешнеполитических партнеров считаться с Кыргызстаном.
В сентябре 2012 г. состоялся визит в Кыргызстан вновь избранного президента РФ Путина В.В. Этот визит окажет сильное влияние на векторы внешней политики Кыргызстана, так как в ходе него были подписаны несколько важных двусторонних соглашений, в том числе соглашение о поэтапном списании Россией государственного долга на общую сумму 488,9 млн. долларов по основному долгу и 110,1 млн. долларов по процентам, которые подлежали бы выплате до 2049 года. Также было подписано соглашение о размещении объединенной военной базы на территории Кыргызстана сроком на 15 лет, начиная с 2017 года по истечению ныне действующего соглашения. Приняты также соглашения и план действий по реализации проекта по строительству Камбаратинской ГЭС-1. Обсуждались вопросы сотрудничества в сфере поставки нефтепродуктов и тогда же начались переговоры о предоставлении Кыргызстану преференций в случае вступления его в Таможенный Союз.
Значение этих соглашений заключается в том, что они положили начало разворота в сторону сближения с Россией, который станет более интенсивным в последующие годы. Хотя ряд российских и региональных аналитиков назвали эти соглашения геополитической победой России, которой удалось консолидировать свои стратегические позиции в Центральной Азии, получить рычаги воздействия на лидеров Кыргызстана, который находился на грани экономического дефолта, скептики указывали на риски, как для Кыргызстана, так и для России. Не было никаких гарантий о том, что Россия сможет изыскать обещанные суммы инвестиций (почти 5 млрд. дол.) для гидроэнергетических проектов. Кроме этого, участие России в этих «спорных» проектах могло создать определенные линии напряженности между Россией и Казахстаном и Узбекистаном. Риски усугубить отношения с Казахстаном, и особенно с Узбекистаном, были еще большими для Кыргызстана. Несмотря на это, руководство страны шло на подписание этих соглашений поскольку, на мой взгляд, нарастающие экономические трудности страны и возможность внутриполитической дестабилизации пугали руководство Кыргызстана больше.
Принятие Национальной Стратегии Устойчивого развития (НСУР) на 2013-2017 гг. показало, что доминирующим мотивом стратегии развития страны становится вступление в Евразийский Экономический Союз. Кроме задачи вывести на новый уровень стратегическое сотрудничество с Российской Федерацией, приоритетом внешней политики была указана «глубокая перезагрузка» отношений с соседними странами – Казахстаном, Китаем, Таджикистаном и Узбекистаном. Важно подчеркнуть, что НСУР делает большой акцент на экономических интересах Кыргызстана во внешней политике или, другими словами, на экономическую дипломатию.
В целом, главным лейтмотивом внешней политики Атамбаева становится поиск инвестиций, поиск выгодных экономических проектов для Кыргызстана.
Во время приезда в Кыргызстан в январе 2013 года Роберта Блейка, Помощника Госсекретаря США по Южной и Центральной Азии, президент Кыргызстана вновь подтвердил свою позицию о том, что в аэропорте «Манас» не должно быть военной базы, а вместо этого должен быть создан гражданский хаб. Это было символичным, если учесть, что 26-27 декабря 2012 Бишкек посетила делегация из России во главе с руководителем «Россавиации», обсудившая вопросы сотрудничества в области гидроэнергетики и модернизации кыргызской армии. Кроме этого, Россией была обещана щедрая помощь в размере в 1,1 млрд. долларов на перевооружение кыргызской армии.
Вывод американской базы и охлаждение отношений Кыргызстана с США
Дистанцирование Кыргызстана от США было ожидаемым, учитывая, что с самого начала президент Атамбаев назвал Россию стратегическим партнером и объявил о том, что после истечения срока соглашения, американская база — Центр транзитных перевозок (ЦТП) — покинет Кыргызстан. 14 ноября 2013 года Министерство иностранных дел Кыргызстана вручает Памеле Спратлен, американскому послу, ноту о прекращении деятельности американской авиабазы в Кыргызстане с июля 2014 года. И в июле 2014 года американская военная база – Центр транзитных перевозок – прекращает существовать на территории Кыргызстана.
Уже осенью 2014 года в информационном пространстве страны разгорается скандал. Причиной послужила статья американского посла в КР Памелы Спратлен, которую она написала накануне завершения своей дипломатической миссии. Статья называлась «Демократия в Центральной Азии», но была посвящена Кыргызстану. Признавая успехи Кыргызстана в построении демократического общества, Памела Спратлен написала и о трудностях, в частности о разочаровании молодежи ходом реформ после 2010 года, проблемами в управлении, неудовлетворительным ходом реформ судебной системы и правосудия и т.д. В то же время, Спратлен предельно откровенно написала о том, что считает сближение Кыргызстана с Россией как потенциальную угрозу демократической траектории Кыргызстана и как проблему для усилий США по поддержке демократических процессов. Вступление Кыргызстана в «протекционистский» Таможенный союз рассматривается как вынужденный выбор в виду отсутствия более выгодных альтернатив.
Скандал вокруг Азимжана Аскарова, правозащитника узбекской национальности, осужденного на пожизненный срок по обвинениям в разжигании межнациональной розни и убийстве милиционера во время межэтнического конфликта в 2010 году на юге Кыргызстана, стал следующей вехой усиления напряженности в кыргызско-американских отношениях. 16 июля 2015 года Госдепартамент США наградил Аскарова премией «Защитник прав человека». Данное событие вызвало крайне негативную реакцию президента Атамбаева, и было расценено как недружественный акт США в отношении Кыргызстана. Президент назвал решение Госдепа попыткой создать в республике «управляемый хаос».
В заявлении для прессы 27 июля Атамбаев сказал, что награждение осужденного в тяжких преступлениях Аскарова является частью заговора о содействии узбекскому сепаратизму на юге страны. МИД КР сделал заявление, в котором расценил решение Госдепа как направленное на нарушение межэтнического мира в стране. Правительство КР пошло на беспрецедентный шаг – денонсировало действовавшее с 19 мая 1993 года Рамочное соглашение о сотрудничестве между США и Кыргызской Республикой. Денонсация касалась всех проектов, реализуемых в рамках указанного договора и по линии ЮСАИД. Налоговые, таможенные льготы, привилегии сотрудникам, иммунитет граждан США, задействованных в проектах, были отменены.
Денонсацию соглашения многие местные эксперты назвали непропорциональным и нерациональным шагом. В свою очередь США выразили разочарование данным решением. Посольство США в своем заявлении отметило, что такое решение Кыргызстана может поставить под угрозу программы помощи, приносящие пользу кыргызстанцам. Это программы по борьбе с насильственным экстремизмом, программы поддержки экономического роста и создания рабочих мест, программы в области образования, развития демократии в стране.
После денонсации указанного соглашения в Бишкеке с визитом побывали американские чиновники, в том числе первый заместитель помощника Государственного секретаря США Ричард Хоугланд, помощник Госсекретаря США по делам Южной и Центральной Азии Ниша Бисвал.
На изменения в отношениях между США и Кыргызстаном отреагировали местные СМИ и соцсети. Развернулось информационное противостояние сторонников сохранения дружественных отношений с США и сторонников однополюсной ориентации Кыргызстана во внешней политике. Часть политических экспертов расценивали данное событие как похороны многовекторности. Судя по материалам в российских СМИ, к действиям Кыргызстана в России отнеслись одобрительно, считая это правильным и логичным шагом на пути укрепления сотрудничества с Россией и ЕАЭС.
Вступление Кыргызстана в ЕАЭС
Переговорный процесс по вступлению Кыргызстана длился несколько лет, поскольку Кыргызстан хотел добиться определенных преференций. К тому же, руководству Кыргызстана нужно было заручиться поддержкой большинства населения, поскольку изначально было довольно много критических мнений и опасений о целесообразности присоединения страны к этому интеграционному объединению, в том числе среди предпринимателей.
С начала 2014 года правительство Кыргызстана усиливает информационную работу, главной целью которой было убедить население в том, что вступление Кыргызстана в ТС является необходимостью, и что Кыргызстан выиграет больше, чем проиграет. Применялись не только экономические аргументы, сколько убеждение людей на почве страхов о том, что Кыргызстан окажется в изоляции и экономической блокаде. Очень сильным аргументом было то, что вступление в Единое экономическое пространство значительно облегчит положение трудовых мигрантов в России.
В марте 2014 года на пост премьер-министра страны был назначен Джоомарт Оторбаев. Именно при нем активизировалась работа по подготовке вступления Кыргызстана в Таможенный союз. Итогом этой подготовительной работы стало принятие Дорожной карты по присоединению Кыргызстана к Таможенному союзу по итогам заседания Высшего евразийского экономического совета в Астане 29 мая 2014 г. Тогда же между правительствами РФ и Кыргызстана было подписано соглашение о развитии экономического сотрудничества в условиях евразийской экономической интеграции. Было принято решение о создании фонда развития с уставным капиталом в $ 500 млн. долларов и $ 500 млн. заемных средств. Кроме этого Россия предоставляла на безвозмездной основе еще $200 млн. для реализации «дорожной карты».
Практически через год, 8 мая 2015 года, накануне Дня Победы президент Атамбаев в ходе визита в Москву подписал документы о вхождении Кыргызстана в ЕАЭС. Значительная часть жителей Кыргызстана восприняла это событие позитивно, связывая с интеграцией надежды на улучшение экономики, на возможности увеличения экспорта, развития производства внутри страны и создания рабочих мест.
В то же время, членство в ЕАЭС, как не без основания полагают отечественные эксперты, стало окончательным поворотом к преимущественно одновекторной политике. Политолог Эмил Жороев считает, что своим вступлением в ЕАЭС, Кыргызстан сделал последний штрих к закрытию периода «геополитизированного» состояния для страны, начавшегося с появлением западных коалиционных сил в аэропорту «Манас» в конце 2001 года. Известный общественный деятель и предприниматель Эмиль Уметалиев приравнял вступление Кыргызстана в ЕАЭС к утере суверенитета.
Хотя кыргызское руководство продолжает настаивать на том, что ЕАЭС является сугубо экономическим объединением, в экспертных кругах существует мнение, что Кыргызстан оказался в зоне влияния политических интересов России, и его возможности вести самостоятельную внешнюю политику весьма ограничены. В этом контексте приводится пример реакции Кыргызстана на украинский конфликт и на российско-турецкий инцидент по поводу сбитого российского самолета Су-24 в ноябре 2015 года.
Но российско-кыргызские отношения, которые, казалось, только укреплялись с 2013 года, оказались небезоблачными. Уже в конце 2015 г. стало ясно, что из-за финансовых трудностей Россия не сможет изыскать необходимые средства для строительства каскада нарынских ГЭС и Камбараты-1. В декабре Кыргызстан принял решение выйти из соглашения в одностороннем порядке, а в январе 2016 г. кыргызский парламент денонсировал договоры с Россией о ее участии в строительстве нескольких ГЭС на территории Кыргызстана.
В январе ряд российских СМИ написали о росте напряжённости между Россией и Кыргызстаном, в частности издание «Регнум» 26 января 2016 г. включило Кыргызстан в лидеры рейтинга напряженности с Россией наряду с Молдовой и Саудовской Аравией. Российские эксперты, составлявшие рейтинг, отметили, что причиной роста напряженности стал ухудшающийся инвестиционный климат, в том числе для российских инвесторов, несмотря на полученные Кыргызстаном преференции при вступлении ЕАЭС.
Важно отметить, что некоторое охлаждение отношений с Россией не воспринимается как принципиальное изменение внешнеполитического ориентира Кыргызстана, поскольку руководство Кыргызстана по-прежнему утверждает, что вступление Кыргызстана в ЕАЭС было правильным и называет Россию стратегическим партнером. Надо отметить, что в настоящее время среди населения нарастает критика ЕАЭС и разочарование от вступления страны в этот интеграционный союз. Кроме некоторого улучшения положения трудовых мигрантов из Кыргызстана в России, никто не видит особенных плюсов для экономики Кыргызстана. На этом фоне, растет и число критиков пророссийской внешней политики Атамбаева.
Затрагивая вопрос размещения объединенной российской базы в Кыргызстане Атамбаев 1 декабря 2016 г. сказал, что после истечения срока соглашения (15 лет начиная с 2017 г.), российская база должны уйти. Это заявление было воспринято с излишней чувствительностью в информационном пространстве России как очередное «огрызание» кыргызских властей в сторону России, хотя президент всего лишь констатировал сроки существующего соглашения.
Отношения Кыргызстана с Китаем
В отношениях Кыргызстана и Китая всегда приоритетным направлением были торгово-экономические связи. Отношения с Китаем в период президентства Атамбаева характеризуются усилением экономического влияния Китая, прежде всего, через китайские инвестиции. Китай является для Кыргызстана пятым партнером по объему экспорта и вторым (после России) по объему импорта. Китайские власти достаточно спокойно отнеслись к вступлению Кыргызстана в ЕАЭС, демонстрируя прагматичность и начав поиск новых форматов сотрудничества. В частности, китайцы проявляли интерес к открытию заводов на территории Кыргызстана, а также участию в гидроэнергетических проектах. Предполагается, что Китай готов занять место России, которая выбывает из гидроэнергетических проектов после денонсации кыргызским парламентом соглашения между Кыргызстаном и Россией об участии «РусГидро» и «Интер РАО» в строительстве каскада ГЭС в верховьях реки Нарын и Камбар-Атинской ГЭС-1.
Кыргызстан позиционирует себя как связующее звено между Китаем и Западом и видит перспективы в участии китайской инициативы «Один пояс – один путь», выдвинутой китайским президентом Си Цзиньпином осень 2013 года. Китайские инвестиции имеют большое значение для Кыргызстана в первую очередь как возможность поддерживать свою экономику без каких-либо политических условий, и как альтернатива российским инвестициям. Поэтому Кыргызстан заинтересован в том, чтобы экономическая компонента Шанхайской организации сотрудничества увеличивалась.
Что касается двусторонней внешнеполитической коммуникации, надо отметить, что она была достаточно интенсивной. Между Китаем и Кыргызстаном была подписана совместная декларация об установлении стратегического партнерства, и только в 2015 году состоялось более 80 визитов, в том числе — рабочий визит в Китай президента Атамбаева, премьер-министра Сариева, и других высокопоставленных лиц.
Одним из вопросов, который поднимал Атамбаев в начале своего президентства — это строительство железной дороги Китай-Кыргызстан-Узбекистан. Однако этот проект, несмотря на предварительные договоренности глав соответствующих государств, превратился в настоящий долгострой. С тех пор как идея этого проекта появилась на свет, неоднократно менялись предлагаемые маршруты, не решался вопрос с финансированием, были споры по техническим вопросам – в частности по ширине колеи и т.д.
Сильное стремление Кыргызстана выйти из транспортного тупика и стать транзитной страной все время наталкивалось на геополитические страхи, страхи об окупаемости проекта и др. Эти страхи подпитываются и внешними игроками, не заинтересованными в усилении влияния Китая в центрально-азиатском регионе. Есть и нестыковки между Кыргызстаном и Узбекистаном. Заметное охлаждение отношений между этими странами в последние годы, связанное с противоречиями по вопросу водных ресурсов и строительства крупных ГЭС, приграничные проблемы, усложнили рациональное решение данного вопроса.
Следите за нашими новостями на Facebook
Правила комментирования
comments powered by Disqus