Как развивается повестка эффективности международной помощи в Кыргызстане

Как мы убедились выше Кыргызстан является получателем значительных объемов внешней помощи, предназначенной для содействия развитию страны. Но вопрос, который волнует кыргызстанцев, это вопрос о том, насколько эта помощь эффективна и какие она принесла результаты?

В Кыргызстане тема эффективности и результативности международной помощи стала обсуждаться более или менее интенсивно лишь в последние годы. Долгое время ни руководители страны, ни гражданское общество не задумывались о качестве предлагаемой донорами помощи, о важности ее эффективного использования для достижения прогресса в развитии страны.

Мало кто задумывался и о важности извлечения уроков из неудавшихся или откровенно провальных проектов международных доноров.

Периодически политики Кыргызстана поднимают вопросы эффективности внешней помощи. Например, в своих публичных  выступлениях депутаты Жогорку Кенеша иногда  поднимают вопросы о том, что  в соглашениях по предоставлению Кыргызстану  технической помощи,  доноры часто  включают  достаточно  большие  объемы  средств на оплату труда иностранных консультантов . 

Например, есть случаи, когда чиновники и депутаты, вовлеченные  в  те или иные проекты в качестве национальных  партнеров, пытаются  трудоустроить  своих  родственников или знакомых  в качестве сотрудников/консультантов  этих проектов, либо  убеждают  доноров искусственно создать рабочие места для экспертов и консультантов, якобы  в помощь определенному  государственному  органу, при этом недвусмысленно лоббируют  «нужных»  им людей. 

Другой пример, это когда  государственные деятели  всеми правдами неправдами  добиваются  организации зарубежных поездок за счет средств доноров, так называемых «study-tours», не имея  при этом четкой цели поездки.  В ответ на  такие «блага»,  доноры получают  национальных партнеров, которые  при оценке  проекта могут выступить «живым доказательством» эффективности проекта.

К сожалению, не происходит попыток четко артикулировать, в чем интересы Кыргызстана в использовании международной помощи, нужна ли она в том виде, в каком предлагается донорами, и, в свою очередь, внести собственные предложения о том, куда направить помощь и как использовать ее эффективно.

Излишне говорить о том, что руководство страны не пытается серьёзно анализировать последствия необдуманной политики внешних заимствований и получения донорской помощи практически на всё, начиная от бюджетной поддержки до организации кофе-брейков для мероприятий в госучреждениях и установления мусорных баков на улицах.

Причинами такой ситуации является отсутствие видения о будущем развитии страны у политической элиты, недостаток государственного подхода в выполнении своих обязанностей, нежелание и неспособность наших политических лидеров искать решения для проблем страны, не полагаясь на внешнюю помощь.

Такая ситуация делает позицию Кыргызстана уязвимой в переговорах с донорами относительно определения приоритетных направлений для ОПР. Также в силу указанных причин на сегодняшний день правительство КР не в состоянии предпринять системных и целенаправленных усилий для улучшения эффективности использования внешней помощи.

Пока руководство страны преуспело лишь в организации конференций и встреч с участием доноров, на которых происходят попытки направить   финансовые ресурсы доноров на реализацию так называемых национальных стратегий устойчивого развития, или, как в 2010 году – на восстановление юга страны в постконфликтной ситуации.  

Были предприняты попытки координации международной помощи со стороны правительства через учет всех выделяемых на различные проекты средств доноров, избегание дублирования и мониторинг использования внешней помощи. Правительством КР (опять же при помощи доноров) была создана электронная платформа по управлению помощью в целях развития (Aid management platform), которая служит главным образом как база данных (статистика) по выделяемой помощи.

Однако посещение веб-сайта платформы показывает, что этот ресурс не может стать действенным инструментом хотя бы для анализа и мониторинга помощи, не говоря уже об управлении ею.  База данных не содержит, как первоначально предполагалось, отчетов международных доноров по реализованным или реализуемым проектам, не содержит аналитических материалов, да и сами статистические данные скудны и даются в очень обобщенном виде, что затрудняет детальный анализ.

В последнее время растет общественный запрос на подотчетность правительства в использовании кредитов, получаемых, прежде всего от Китая, а также от других многосторонних и двусторонних доноров. Можно ожидать, что будет усиливаться также общественный интерес к теме эффективности внешней помощи в целях развития.

На данном этапе отдельные организации гражданского общества периодически поднимают вопрос улучшения эффективности внешней помощи, но эти попытки эпизодические и пока не делают серьёзной погоды.  Сможет ли продвинуть вопрос участия гражданского общества в улучшении эффективности внешней помощи недавно созданная коалиция «Открытое правительство» еще предстоит увидеть.

При обсуждении проблемы эффективности внешней помощи важен еще один аспект. Речь идет   об отношении самих международных доноров к проблеме эффективности внешней помощи Кыргызстану. Доноры, работающие в Кыргызстане, создали Координационный совет партнеров по развитию (Development Partners Coordination Council), который действует с 2004 года и включает в настоящее время более 20-и членов, представляющих в основном крупных двусторонних доноров, входящих в ОЭСР, и многосторонних доноров республики.

Совет действует главным образом для обмена информацией, но при этом его веб-сайт содержит устаревшую информацию по проектам и деятельности агентств-членов. Известен только один случай попытки гармонизации помощи, когда три двусторонних донора — Швейцария, Великобритания и Германия- разработали совместную стратегии оказания ОПР Кыргызской Республике на 2007-2010 гг.

Безусловно, доноры, работающие в Кыргызстане, осведомлены о международной повестке эффективности внешней помощи, в т.ч. о принципах Парижской декларации, документах Аккрского и Пусанского международных форумов. Но пока их приверженность принципам эффективности внешней помощи наблюдается больше на риторическом уровне, но не в практике принимаемых решений и реализации своих программ и проектов развития.

Разумеется, оценивать эффективность донорской помощи не так легко, особенно если пытаться оценить воздействие на развитие Кыргызстана международной помощи в целом, поскольку помощь оказывается различными донорами, в разных объемах, с применением разных подходов и т.д.  Отдельные подходы, видимо, должны применяться для анализа и мониторинга эффективности ОПР, которая проходит через государственный бюджет, и к проектам ОПР, осуществляемых вне государственного бюджета.

На мой взгляд, имеет смысл анализировать воздействие помощи, оказываемых отдельными донорскими организациями, конкретными двусторонними донорами и на уровне отдельных проектов. Во всех этих направлениях в Кыргызстане сделано крайне мало.  Ни доноры, ни правительство Кыргызстана, по большому счету в этом не заинтересованы.

Некоторые проблемные аспекты эффективности ОПР в Кыргызстане  

Существуют множество проблемных вопросов, мешающих достижению максимальной эффективности внешней помощи в Кыргызстане. Имея более чем 20-летний опыт работы в сфере содействия развитию в Кыргызстане, я основываю свой анализ на многолетних наблюдениях и собственном опыте.  Ниже приводятся только часть, важных, с моей точки зрения, проблем.

Развивает ли помощь развитию?

Внешняя помощь, при условии ее эффективного использования, может способствовать решению проблем развития, но не может быть панацеей или основным решением проблем развития Кыргызстана, как и, впрочем, любой другой развивающейся страны.  Кыргызстан не уникален в том, что касается отношения политических элит к внешней помощи.  

К сожалению, подавляющая часть политической элиты страны привыкла считать внешнюю помощь неким перманентным потоком средств и не считает зазорным просить помощь по любому поводу – маленькому и большому. Внешняя помощь по своему определению является неким вмешательством извне, неспроста сами доноры часто называют свою деятельность интервенциями (interventions).  

В силу своей природы, международная помощь имеет множество ограничений и испытывает влияние факторов, уменьшающих ее эффективность.  

В первую очередь – это  дилеммы подотчетности, выражающиеся в том, что в разработке политик оказания ОПР и реализации конкретных проектов и программ, донорские агентства подотчетны прежде всего перед своими парламентами, правительствами и политическими группами, а не перед бенефициариями в стране-получателе помощи.  Внешняя помощь, по сути, отражает неравноправные отношения между донорами и получателями помощи.

Хотя принципы эффективности внешней помощи и требуют того, чтобы страны-получатели играли лидирующую роль в определении приоритетов для использования ОПР, в реальности так происходит не всегда.   Доноры имеют множество инструментов, с помощью которых они могут   оказывать значительное влияние на содержание и формы деятельности по развитию.

Это происходит через привязку помощи к определенным условиям (conditionality), а также через так называемую техническую поддержку, являющуюся элементом почти любого проекта по развитию.

Во-вторых, зачастую внешняя помощь, заявленная как поддержка демократическим институтам и государственному управлению, фактически не укрепляет государственные и политические институты, а наоборот, тормозит их развитие. К примеру, прямая бюджетная поддержка государству приводит не только к привыканию правительства к донорским средствам, но и тормозит развитие способности правительства к выработке и реализации целостных национальных политик и программ собственными силами, поскольку нескоординированные и разношерстные проекты доноров тянут наши госорганы в разные стороны. 

Примеров можно подобрать очень много из самых разных сфер.  Взять, например проекты по децентрализации, осуществлявшиеся в Кыргызстане различными донорами в разное время, или, разработку многочисленных национальных и отраслевых стратегий и концепций, плохо связанных между собой.

Подходы, применяемые в техническом сотрудничестве

Техническое сотрудничество – одна из форм ОПР, которая подразумевает помощь в виде знаний, навыков и экспертизы.  Назначение такой формы помощи – усиление потенциала (capacity building). При выделении технической помощи, как правило, донор определяет содержание помощи и формы деятельности, нанимает компании или специалистов, выбирает агентство, которое будет реализовывать проект.  

Необходимо отметить, что с конца 1980-хх гг. доля проектов технического сотрудничества увеличилась и составляет около трети в общем объеме ОПР. Грантовый компонент, составляющий 25 % льготного кредита, чаще всего, также представляет собой техническую помощь.

В проектах технического сотрудничества, в том числе и в Кыргызстане, доноры придерживаются взгляда «у них проблема – у нас решение», «у нас знания и экспертиза – у них их отсутствие или недостаток».  Причем, предложение технической поддержки часто основывается не на спросе со стороны получателя помощи, а определяется представлениями доноров о том, что необходимо партнерам.

В результате такого подхода увеличиваются трансакционные издержки на дизайн проекта, наем международной   компании для реализации проекта, наем консультантов и т.д.  Административные расходы в проектах по техническому сотрудничеству достаточно высоки и могут доходить до 20 % всего бюджета проекта.

Трансфер   знаний и экспертизы, возможно, был важен в определенных областях в самом начале независимости Кыргызстана, но в последующем Кыргызстан мог бы быть более избирателен в том, какую техническую помощь принимать.

  Мне известен случай, когда международный консультант одного из донорских проектов в сфере госуправления приезжал издалека несколько раз с целью «коучинга и менторства» вице-спикера Жогорку Кенеша, которая, скорее всего и не подозревала, что является объектом менторства иностранного коллеги. Но проект отчитался, что произошло усиление потенциала депутата национального парламента, и заплатил внушительную сумму консультанту.

Кому помогают доноры?

Еще один проблемный аспект, который значительно снижает не только результативность проектов развития, но подвергает сомнению эффективность использования средств, это проекты, финансируемые донорами и реализуемые в развивающейся стране иностранными НПО и коммерческими компаниями. Международные НПО или компании могут нанимать небольшое количество местных сотрудников для выполнения работы с местными партнерами.  

Возьмем, к примеру один из проектов поддержки парламента, финансируемый одним из двусторонних доноров в Кыргызстане, имеющий бюджет в пять миллионов условных единиц. Эта цифра озвучивается официально самим донором.

Но фактически львиная доля средств уходит на оплату расходов иностранной компании, реализующей проект, в том числе на ее административные расходы, расходы на иностранных консультантов, иногда фактически навязываемых местным партнерам, на оплату труда   иностранных   менеджеров и сотрудников, работающих в штаб-квартире и в стране-получателе помощи.

Хорошо, если иностранное агентство, реализующее проект, обладает ценной для Кыргызстана экспертизой. Но если реализующему агентству нечего предложить местным партнерам в плане экспертизы или опыта, это делает проект малоэффективным и даже бессмысленным. В результате, воздействие проекта с бюджетом в несколько миллионов сводится лишь к созданию нескольких рабочих мест для граждан Кыргызстана и, возможно, к каким-то краткосрочным результатам, которые будут сведены на нет через несколько лет.

Подобные проекты, в которых каналами направления донорских ресурсов в развивающуюся страну являются международные НПО и компании, в Кыргызстане нередки.  Отдавать свои деньги не напрямую в Кыргызстан, а через международные НПО и компании предпочитают, ряд доноров, например Европейский Союз, Великобритания, США и др. 

Возможно, у доноров есть причины помогать не напрямую местным НПО, а через агентства по реализации. Такой причиной   может быть, к примеру, коррупция внутри страны-получателя (реальная или воспринимаемая), а также собственные интересы доноров. Но эти вопросы находятся в другой плоскости, и они тоже заслуживает отдельного обсуждения. 

Недостаток взаимной подотчётности 

Взаимная подотчётность подразумевает, что донор и получатель помощи проводят совместные оценки проектов. К сожалению, не всегда доноры охотно идут на полноценную совместную оценку достижений и результатов. В особенности это касается промежуточных обзоров и быстрых оценок, которые становятся часто формальностью. 

Такие обзоры, как правило, оценивают лишь то, как работает интервенция проекта с учетом целей и задач, поставленных в проектной документации, а также индикаторов так называемых логических рамок, которые разрабатываются, как правило, самими же донорами или согласуются между донорами и реализующим агентством в начале проекта. 

Национальные партнеры редко привлекаются к разработке ожидаемых результатов и индикаторов их достижения. Необходимо отметить, что сами местные партнеры, особенно различные  государственные органы, с которыми работают проекты развития, не проявляют особой заинтересованности  в том, чтобы доноры и реализующие агентства вовлекали их в совместное планирование проекта,  а затем   в совместные обзоры и оценки результатов, учитывали их мнение  и проявляли полную транспарентность. 

 Наиболее часто практикуемая мера в плане учета мнения получателей помощи при проведении мониторинга и оценки проектов – это интервью или беседы с отдельными «удобными» респондентами, которые всегда подтвердят, что проект превосходно работает. 

В плане предоставления информации большинство доноров не любят обнародовать финансовую информацию по своим проектам или страновым стратегиям, либо предпочитают не «расшифровывать» бюджеты. Доноры сторонятся организаций гражданского общества, требующих подотчётности и прозрачности деятельности доноров.

Доноры также проявляют разную степень открытости в плане публикации отчетов по оценке реализованных проектов.  К примеру, из двусторонних доноров, работающих в Кыргызстане, самыми открытыми в этом плане являются JICA (Япония) и ЮСАИД (США). На сайтах этих организаций можно найти отчеты по оценкам некоторых завершенных проектов.

В целом, можно наблюдать тенденцию, что большинство донорских организаций, не проводят   так называемые “ex-post evaluations” (оценки постфактум) через несколько лет после завершения проекта с целью оценить устойчивость результатов проекта, либо, если они проводятся, не публикуют отчетов по ним. Не секрет, что значительное число проектов международных доноров в Кыргызстане не имеют устойчивости.

Заключение

Несмотря на то, что Кыргызстан продолжает получать внешнюю помощь на протяжении почти трех последних десятилетий, остается спорным вопрос о том, насколько эта помощь способствует развитию Кыргызстана и насколько устойчивы результаты многочисленных проектов и программ развития, а также полученных страной всевозможных кредитов.

Теме эффективности внешней помощи в Кыргызстане уделяется непростительно мало внимания как со стороны госорганов, так и со стороны гражданского общества. До тех пор, пока в обществе не сформируется запрос на серьёзный анализ воздействия иностранной помощи на развитие страны, на прозрачность и подотчетность собственного правительства по использованию прежде всего официальной помощи развитию, а также на подотчетность донорских и международных агентств развития, все останется как прежде, или, будет, как принято говорить, “business as usual”.   

Архитектура внешней помощи складывалась в течение десятилетий, ее система достаточно сложна и развивается по своим правилам. Никто извне не будет отстаивать интересы Кыргызстана. Поэтому в интересах Кыргызстана, как страны-получателя, четкое формулирование своих национальных приоритетов и целей развития перед донорами и принятие мер для усиления роли местных бенефициаров в планировании, реализации, а также мониторинге и оценке проектов и программ развития. 

Эта очень нелегкая задача –переориентировать внешнюю помощь развитию от интересов доноров к реальным интересам и потребностям получателей помощи. Но важно понимать, что, если не удастся сбалансировать подотчетность донорских агентств перед внутренними игроками (парламентами и правительствами) в странах-донорах с подотчётностью перед бенефициариями в странах-получателях, эффективность помощи всегда будет оставаться низкой.

В этом случае, стоит задуматься о том, устраивает ли Кыргызстан позиция пассивного объекта и получателя «любой» помощи. К сожалению, на данном этапе ситуация именно такая. Это объясняется сложившейся в госорганах психологией зависимости от доноров, а иногда банальной привычкой людей получать бесплатно определенные блага.

 

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram