Прошло более полутора лет как в мае 2018 года был принят указ президента Шавката Мирзиёева «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны». В документе были перечислены ряд системных проблем и недостатков, препятствующих эффективной деятельности негосударственных некоммерческих организаций (ННО, в других странах подобные организации коротко называются НПО – прим.ред) в Узбекистане. Одна из отмеченных в указе проблем – излишние бюрократические требования и препоны для регистрации ННО вследствие устаревших норм законодательства, не отвечающих современными требованиям.

С 1 января 2020 года значительно понизились ставки госпошлины за государственную регистрацию ННО. Более того, при Министерстве юстиции Республики Узбекистан был разработан портал ННО, где с конца ноября 2019 года в тестовом режиме уже можно электронно подавать учредительные документы. Несмотря на все эти подвижки, процедура регистрации ННО до сих пор остается чрезмерно обременительной, требующей много времени и усилий. Почему так сложно открыть ННО в Узбекистане, от чего и от кого это зависит? Чтобы найти ответы на все эти вопросы, авторы провели исследование, основанное на интервью c представителями инициативных групп в различных сферах деятельности.

Системообразующие и самоинициативные ННО

Позитивная динамика количества общественных организаций в Узбекистане за последние десять лет может создать впечатление, что проблем в регистрации ННО не должно быть. Например, по сравнению с 2009 годом в 2018 году их количество увеличилось почти в два раза и составило 9235 ННО. Однако стоит отметить, что данная цифра включает все подразделения политических партий, профсоюзов и региональных отделений ННО, функционирующих на республиканском уровне.

Например, Общество инвалидов Узбекистана имеет 150 отделений в областях, районах и городах, и каждое подразделение считается отдельным ННО. По состоянию на 2018 год в Узбекистане функционировали 613 ННО по защите прав и законных интересов инвалидов, и получается 150 из них – это всего лишь региональные отделения одной организации людей с инвалидностью. Кроме Общества инвалидов, занимающегося в основном защитой прав и интересов лиц с физическими нарушениями, существуют и другие Общества слепых и глухих с десятками своих отделений в регионах страны. Таким образом, создается мультипликационный эффект и кажется, что общее количество ННО увеличивается год за годом. На самом деле все региональные отделения ННО следует считать единой организацией.

Независимый институт по мониторингу формирования гражданского общества (НИМФОГО) выделяет несколько типов ННО в Узбекистане. Есть квазигосударственные и «системообразующие ННО» с разветвлённой сетью подразделений, многие из которых были учреждены правительственными постановлениям и финансируются за счет государственного бюджета. Иначе говоря, это государством организованные негосударственные организации (ГОНГО). Примеры таких крупных ННО включают Фонд «Махалля», Союз молодежи Узбекистана, Комитет женщин Узбекистана, Общество Красного полумесяца Узбекистана, Общество инвалидов Узбекистана. Количество их подразделений может превышать 1000 единиц по всей республике.

По данным НИМФОГО более 6000 ННО (около 65% от общего количества ННО в стране) относятся к категории «системообразующих ННО». Лишь около 3000 являются «самоинициативными ННО», которые были созданы по инициативе «снизу вверх» и функционируют на местном уровне без обширной сети территориальных подразделений по всей стране. Именно представители самоинициативных групп и ННО сталкиваются с формальными и неформальными (невидимыми) барьерами при регистрации и перерегистрации своих организаций в органах юстиции.

Бюрократические требования и препоны

Регистрация ННО в Узбекистане осуществляется в соответствии с двумя законами «О негосударственных некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях», а также положению о порядке государственной регистрации ННО, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан №57 от 10 марта 2014 года. Срок рассмотрения учредительных документов органами юстиции составляет один месяц со дня подачи. В результате регистрирующий орган принимает решение о регистрации или об отказе. В случае отказа органы юстиции должны оповестить заявителя в течение 3 дней после принятия подобного решения.

На регистрацию ННО в среднем уходит от 7 до более 10 месяцев.

Однако анализ данных интервью с представителями десяти инициативных групп в различных сферах деятельности показал, что на практике процедура регистрации самоинициативных ННО остается чрезмерно обременительной. На регистрацию ННО в среднем уходит от 7 до более 10 месяцев. Инициативные группы получают многократные отказные письма от органов юстиции и количество таких отказов может достигать в среднем от 4-х до более 10. Если в первом отказе регистрирующий орган выявляет несколько недостатков в учредительных документах, то уже в последующих отказах, получив те же самые исправленные документы, отказывает на основании ранее неуказанных недочётов. Иными словами, орган юстиции не указывает весь перечень недостатков в первом отказе и как-бы специально запасается ими для будущих неоднократных отказов.

Более того, по информации НИМФОГО другим искусственным барьером является специальное затягивание органами юстиции процесса рассмотрения документов. Даже если выявленные недостатки незначительные (предоставление устава в едином экземпляре вместо двух копий, непрошитый устав и т.д.), органы юстиции дожидаются истечения установленного срока рассмотрения и только потом выдают отказ. Таким образом, затягивается процесс регистрации ННО. Заявители редко обращаются в суд несмотря на то, что в конце каждого отказного письма органы юстиции пишут, что они имеют право на повторное обращение после устранения ошибок, а в случае несогласия с ответом могут обратиться в вышестоящий орган или в суд. Чаще всего недовольные обращаются со своими жалобами в виртуальную приёмную президента Республики Узбекистан.

Международный центр некоммерческого права (ICNL) выделяет шесть основных барьеров для входа самоинициативных групп в третий сектор Узбекистана. Среди них: нечеткие основания для отказа в регистрации; нормы, позволяющие регистрирующему органу «оставлять заявку на регистрацию без рассмотрения», что противоречит законодательству и не позволяет обжаловать отказ в суде или заново подать документы; чрезмерные задержки в рассмотрении заявок и прочие препятствия. Вдобавок, ICNL отмечает, что заявка на регистрацию, по усмотрению регистрирующих органов, может быть направлена на «экспертизу» другим государственным органам, что продлевает процесс регистрации более чем на один месяц.

Например, если группа молодых лиц желает зарегистрировать самоинициативное ННО с целью защиты прав и интересов молодежи, их заявка может быть направлена на «экспертизу» в системообразующее ННО – Союз молодежи Узбекистана. Своими прямыми субсидиями и поддержкой ННО по принципу «сверху-вниз», правительство как бы монополизирует право отдельных квазигосударственных ННО на осуществление деятельности в определенных сферах. Более того, в подобной «экспертизе» могут участвовать и сами госорганы, профильные министерства и ведомства, предоставляя своё заключении о целесообразности открытия нового самоинициативного ННО. В итоге, это создает дополнительный невидимый барьер для регистрации ННО, инициируемых по принципу «снизу вверх».

Своими прямыми субсидиями и поддержкой ННО по принципу «сверху-вниз», правительство как бы монополизирует право отдельных квазигосударственных ННО на осуществление деятельности в определенных сферах.

В аналитическом докладе НИМФОГО 2018 года упоминается недовольство инициативных групп тем, что органы юстиции «вместо регистрации их устава, предлагают им возглавлять другое из недействующих ННО». Регистрирующие органы могут также неформально намекнуть самоинициативным группам стать членами уже существующих системообразующих ННО. В свою очередь, это противоречит статье 34 Конституции Республики Узбекистан и других общепризнанных международных договоров, и приводит к нарушению прав и свобод граждан объединяться в общественные объединения, которые никто не вправе ущемлять.

Персональные факторы учредителей

Ещё одним предполагаемым барьером являются персональные факторы представителей самоинициативных групп. Многие участники наших интервью сказали, что органы юстиции якобы проверяют их, включая их родственников на предмет наличия прежней судимости. Например, узбекские власти отказались зарегистрировать правозащитную организацию бывших политических заключенных «Восстановление справедливости». Их заявка была отклонена 29 марта прошлого года «по формальным основаниям, касающимся процесса регистрации, которые специально были сформулированы расплывчато».

Как видно из диаграммы распределения ННО по сферам деятельности, большинство из них специализируется на социально-культурных вопросах, не считая пять политических партий с своими территориальными подразделениями – 839 единиц, и развитие демократических институтов – 830 единиц, куда скорее всего входит Фонд «Махалля» со всеми своими территориальным отделениями. Можно предположить, что органы юстиции препятствуют регистрации самоининицативных ННО, желающих заниматься политически чувствительными вопросами, как защита прав политзаключенных и реинтеграция их в общество. Иначе говоря, процесс регистрации новых ННО также может зависеть от сферы деятельности самоинициативной группы. 

Опыт длительного пребывания учредителей за границей (например, на ПМЖ) также может оказывать негативное влияние на процесс регистрации самоинициативных ННО. Участники интервью согласились с мнением, что скорее всего для органов юстиции идеальный портрет учредителя местного ННО – это человек, постоянно проживающий в Узбекистане, который «чист» перед законом и разделяет политические и всевозможные взгляды правительства.

Для органов юстиции идеальный портрет учредителя местного ННО – это человек, постоянно проживающий в Узбекистане, который «чист» перед законом и разделяет политические и всевозможные взгляды правительства.

Кроме того, дополнительные трудности могут возникнуть для русскоговорящего населения Узбекистана в процессе подготовки учредительных документов ННО. Если раньше органы юстиции принимали устав на русском языке и проблем с переводами не возникало, то сейчас документы принимают только на государственном языке – узбекском. В последнее время увеличилось количество бюро переводов и качество перевода может разниться в зависимости от квалификации переводчика. Профессиональная терминология уставных документов требует наличия определенных знаний в сфере права ННО. Например, одной инициативной группе отказали на основании того, что вместо русского слова «Устав», они по ошибке использовали узбекское слово «Низом». Незнание подобных нюансов перевода может служить причиной очередного отказа.

Представители самоинициативных групп, участвовавших в интервью, ссылались на нехватку юридических знаний, что может являться причиной частых ошибок в уставных документах. В то время, как услуги профессиональных юристов требуют дополнительных финансовых средств. Несмотря на то, что при Министерстве юстиции Узбекистана функционирует специальный отдел по работе с гражданами и правовое консультирование входит в его прямые обязанности, правовая поддержка в процессе регистрации ННО не оказывается.

В сентябре 2019 года постановлением Кабинета Министров РУз была учреждена ННО «Мадад» с обширной сетью юридических консультационных бюро во всех регионах страны, оказывающих бесплатную правовую помощь населению. Однако бюро оказывает онлайн и офлайн юридическую помощь исключительно физическим лицам по их личным проблемам и вопросам. Вместе с тем, в планах бюро – оказание помощи юридическим лицам. Но не совсем пока ясно, будет ли системообращующее ННО «Мадад» оказывать юридическую помощь самоинициативным группам, желающим пройти регистрацию в органах юстиции.

Немаловажным является тот факт, образцы Уставов ННО исходя из их организационно-правовых форм – общественного объединения, фонда и других форм, предусмотренных законодательством. Такие образцы невозможно найти ни на официальном сайте Министерства юстиции, ни на портале правовой информации «Advice.uz», ни на новом портале ННО «E-NGO.uz».

В Узбекистане существуют территориальные ограничения на деятельность местных ННО в зависимости от их статуса. Например, если организация зарегистрирована в управлении юстиции г. Ташкента, то в свидетельстве о её регистрации будет указан «регион деятельности»: город Ташкент. В связи с этим, проблемы существуют не только при регистрации новых ННО с нуля, но и при перерегистрации существующих ННО из городских в республиканские. Перерегистрация проходит немного проще, чем регистрация, но тем не менее без бюрократии не обходится и здесь. Барьером может послужить монопольная позиция системообразующих ННО, функционирующих в масштабах всей страны.

Бизнесу – зелёный свет, а ННО?

Узбекистан поднялся на 7 позиций и вошёл в топ-20 стран в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса 2020». Особенно впечатляет показатель по регистрации предприятий – Узбекистан на 8-ом месте в глобальном рейтинге и это самый лучший показатель по сравнению с остальными девятью индикаторами. Почему субъект предпринимательства уже можно зарегистрировать в режиме онлайн за 30 минут с момента подачи заявления через центр «Единое окно», а социальным активистам приходится тратить годы на регистрацию ННО?

Если бы существовал всемирный рейтинг «Ведение негосударственной некоммерческой организации 2020», Узбекистан, наверное, оказался бы на самых последних местах по индиактору регистрации ННО. Следует отметить, что для развития гражданского общества, как и для развития бизнеса и предпринимательства очень важно облегчить процесс регистрации и организации деятельности ННО. Иначе, бюрократия, формализм и канцелярщина съедают всю энергию энтузиастов, которых и так можно сосчитать на пальцах.

Если бы существовал всемирный рейтинг «Ведение негосударственной некоммерческой организации 2020», Узбекистан, наверное, оказался бы на самых последних местах по индиактору регистрации ННО.

Излишние бюрократические требования и препоны, намеренное затягивание процесса регистрации ННО органами юстиции, многократные отказы на основании расплывчатых причин, связанных с необходимостью «экспертизы» со стороны квазигосударственных ННО и госорганов отбивают всякое желание небезразличных и социально активных граждан Узбекистана. Очередная подача учредительных документов превращается для них в никому ненужную борьбу с ветряными мельницами, а усилия самоинициативных граждан тратятся именно на бумажную волокиту в то время, как можно было бы потратить всё это время и ресурсы на что-то полезное для общества. Существующий принцип «региональности ННО» может препятствовать социальному развитию регионов и привести к ещё большей монополии квазигосударственных системообразующих ННО.

Более того, обременительные процедуры регистрации и перерегистрации ННО будут способствовать развитию деятельности неформальных (незарегистрированных в органах юстиций) организаций и многие самоинициативные группы уйдут в тень. Такие неформальные организации предпочтут работать через свои проекты в социальных сетях и в Интернете, чем тратить деньги, время и усилия на бюрократизированные процедуры государственной регистрации ННО. В свою очередь, такие неформальные формы общественной деятельности будут не урегулированы в законодательном порядке, а их деятельность не будет поддаваться контролю, как отмечается в докладе НИМФОГО. В наихудшем сценарии, самоинициативные группы распадутся и потеряют всякое желание внести свой уникальный вклад в социально-экономическое и политическое развитие и формирование подлинного гражданского общества в Узбекистане.

Как упростить процесс регистрации ННО?

Качественное исследование, основанное на интервью с инициативными группами, позволило сделать выводы, что проблема регистрации ННО не касается конкретных инициативных групп или граждан, а носит системный характер. Многократные отказы органов юстиции в регистрации самоинициативных ННО превратились в что-то естественное и само собой разумеющееся. Излишние бюрократические препоны и требования, затяжной процесс регистрации, языковые барьеры, низкая правовая грамотность и отсутствие юридической поддержки со стороны органов юстиции, неписаные правила «экспертизы» со стороны госорганов и квазигосударственных ННО – всё это осложняет появление ННО, инициированных активными гражданами на низовых уровнях в отличие от ННО организованных и контролируемых государством.

Однако нельзя не отметить наличие некоторых подвижек в упрощении регистрации и перерегистрации ННО. Так, согласно октябрьскому постановлению президента с 1 января 2020 года, снизились ставки госпошлины, взимаемой за государственную регистрацию ННО, в зависимости от масштаба их деятельности на республиканском, областном, районном, городском или других уровнях. Более того, в конце ноября 2019 года в тестовом режиме заработал портал негосударственных некоммерческих организаций «E-NGO.uz» Министерства юстиции, предоставляющий возможности электронной подачи документов для регистрации и перерегистрации ННО.

Однако, несмотря не все указы президента по развитию гражданского общества, система регистрации ННО всё еще не поменялась изнутри. Внешний облик может и поменял свой имидж – появилась возможность подачи учредительных документов онлайн по сниженные ставкам госпошлины для регистрации, но судя по неудачному опыту инициативных граждан в системе всё еще преобладают бюрократические препоны, препятствующие формированию новых общественных организаций по принципу «снизу-вверх».

Внешний облик может и поменял свой имидж – появилась возможность подачи учредительных документов онлайн по сниженные ставкам госпошлины для регистрации, но судя по неудачному опыту инициативных граждан в системе всё еще преобладают бюрократические препоны.

В мае 2018 года при президенте Узбекистана был создан Консультативный совет по развитию гражданского общества, в задачи которого входят внесение предложений по вопросам совершенствования организационно-правовых и экономических основ деятельности ННО. На Консультативном совете неоднократно поднимался вопрос об обновлении и оптимизации законодательства, касающегося деятельности ННО в Узбекистане. В срок до 1 февраля 2020 года Министерство юстиции совместно с экспертной группой из числа представителей ННО разрабатывают Кодекс «О негосударственных некоммерческих организациях».

Тем не менее, согласно предварительному проекту Кодекса об ННО ничего так и не изменилось в плане упрощения регистрации ННО за исключением снижения государственной пошлины и внедрения электронной регистрации ННО. Мы надеемся, что все вышеперечисленные проблемы и предложения по упрощению процесса регистрации и перерегистрации ННО найдут своё отражение в окончательном варианте Кодекса об ННО и для этого рекомендуем предпринять следующие меры:

• привести законодательство об ННО в соответствии с «буквой и духом» майского указа Президента от 2018 года «О мерах по коренному повышению роли институтов гражданского общества в процессе демократического обновления страны»;
• провести инвентаризацию законодательства в сфере регулирования ННО, чтобы избежать правовых коллизий и несовершенства законодательства;
• устранить практику неписаных внутренних норм и правил, явно противоречащих национальному законодательству и международным договорам;
• внести предложение, чтобы органы юстиции не имели право возвращать документы больше одного раза и в первом же отказном письме указывали весь перечень замечаний касательно ряда недостатков в учредительных документах;
• передать процедуру регистрации и перерегистрации ННО в центры «Одно окно», как в случае с регистрацией субъектов предпринимательства;
• оказывать безвозмездную юридическую поддержку по регистрации и перерегистрации ННО включая обеспечение образцами уставов различных форм ННО, утвержденных органами юстиции;
• снять территориальные ограничения на деятельность местных ННО, чтобы они могли осуществлять свою деятельность по всей стране;
• создать реестр центров переводческих услуг, одобренный Министерством юстиции для осуществления переводов устава и других учредительных документов на узбекский язык.

 

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram