Данные о запланированном бюджете, расходах, финансировании и штатной численности Министерства внутренних дел КР засекречены. Такая «тайна» является пережитком прошлого, ограничивает возможности гражданского контроля и не соответствует принципам открытости и прозрачности государственного управления. Но ключевым вопросом, требующим решения, является системная коррупция внутри ведомства, которую излишняя засекреченность сведений усиливает.

Мировая практика показывает, что залогом успешной борьбы с системной коррупцией в государственных органах является обеспечение открытости, прозрачности их работы и подотчетности перед населением. Соблюдение этих условий является не только внутренним ограничителем коррупционных проявлений, но и открывает широкие возможности для обеспечения гражданского контроля со стороны населения и организаций гражданского общества.

В Кыргызстане в отдельных сферах государственного управления по вопросам обеспечения открытости наметились сдвиги в положительную сторону. Речь идет не только о публичных закупках, которые проводятся через специализированный электронный портал, но и о публикации данных об исполнении бюджета. Министерством финансов запущен сервис «Открытый бюджет», который позволяет отследить расходы, доходы, информацию о стимулирующих грантах и другую информацию о бюджете.

Однако, данные публикуются не по всем структурам. Так, в базе министерства финансов отсутствуют засекреченные данные о Государственном комитете национальной безопасности КР (ГКНБ), Государственной пограничной службе КР (ГПС), Государственном комитете по делам обороны КР (ГКДО), а также о Министерстве внутренних дел КР (МВД).

Сведения о штатной численности, о размерах ассигнований и фактических расходах денежных средств по этим четырем структурам являются государственным секретом, а их разглашение может нанести «исключительно серьезный ущерб национальным интересам Кыргызской Республики». Однако, даже учитывая специфику деятельности этих органов, не по всем из них такая секретность является обоснованной.

Засекреченность данных о министерстве внутренних дел является сомнительной как с точки зрения подходов в мировой практике, так и с точки зрения национального законодательства, которое запрещает засекречивать данные о положении дел по обеспечению правопорядка. Эта практика является пережитком советской системы поддержания безопасности, когда общественно значимая информация утаивалась от граждан. В настоящее время такой уровень засекреченности лишь создает условия для процветания системной коррупции в МВД, но никак не может повлиять на национальные интересы КР.

За ширмой секретности скрываются риски нецелевого использования средств, хищений и других коррупционных действий. Риски распространяются не только на средства государственного бюджета, но и на грантовую помощь, которую более двадцати лет оказывают министерству в рамках реформирования. Речь идет об огромных суммах, целевое использование которых невозможно отследить.

Без рассекречивания финансовых и некоторых других данных о министерстве внутренних дел борьба с системной коррупцией внутри ведомства не будет эффективной. Открытость данных должна стать основным условием антикоррупционных реформ в МВД.

Законодательные барьеры

 Органы внутренних дел в обществе считаются одной из самых коррумпированных структур государства. При этом, у внешних акторов нет возможности ни подтвердить, ни опровергнуть это утверждение – большинство данных является секретными, что делает невозможным проведение независимого анализа или расследований. Часть данных действительно засекречена согласно законодательству (например, в части бюджета), но в некоторых случаях чиновники и ответственные работники ссылаются на секретность, когда не хотят предоставлять данные (например, о статистике преступности).

Данные о штатной численности, о размерах ассигнований и фактических расходах денежных средств министерства внутренних дел имеют гриф «совершенно секретно» согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики 1995 года №267/9 «Об утверждении Перечня главнейших сведений, составляющих государственную тайну и Положения о порядке установления степени секретности категорий сведений и определения степени секретности сведений, содержащихся в работах, документах и изделиях». Однако и сам Перечень был под грифом «совершенно секретно» до июня 2015 года.

Согласно статье 8 Закона «О защите государственных секретов Кыргызской Республики», отнесение информации к государственным секретам должно основываться на принципах законности, обоснованности и своевременности. Под обоснованностью в данном законе подразумевается «определение целесообразности засекречивания путем экспертной оценки в интересах государства и граждан». В открытом доступе нет информации об экспертной оценке целесообразности засекречивания данных об МВД. Это ставит под сомнение необходимость сохранения секретности этих данных.

Согласно статье 11 Закона «О защите государственных секретов Кыргызской Республики», сведения об обеспечении правопорядка не подлежат засекречиванию. Не должны быть секретными также сведения о фактах, посягающих на права и законные интересы граждан, а также создающих угрозу их личной безопасности. Поскольку к функциям МВД напрямую относится обеспечение общественного порядка, безопасности личности и общества, данные о деятельности министерства должны быть более открытыми для граждан как в плане финансирования, так и в плане статистики по ситуации с преступностью.

Безусловно, есть сведения, которые ни в коем случае нельзя разглашать — это личные данные сотрудников; данные, относящиеся к тайне следствия, а также данные о тех подразделениях, которые ведут секретную деятельность. То есть те сведения, разглашение которых действительно может серьезно повлиять на осуществление деятельности сотрудниками МВД. Остальные данные, такие как штатная численность, т.е. общее количество сотрудников, структура, бюджет и внешнее грантовое финансирование, должны быть открытыми, как в большинстве демократических стран, поскольку относятся к внутренним вопросам и не могут повлиять на нарушение национальных интересов Кыргызстана.

Почему излишняя засекреченность это плохо?

Излишняя засекреченность приводит к ряду негативных последствий. Отсутствие гражданского контроля приводит к ощущению безнаказанности и вседозволенности, так как нецелевое расходование бюджетных средств, равно как и хищение этих средств проходят незамеченными. При этом существующие внутренние механизмы контроля, включая аудит Счетной палаты, не могут в полной мере выявить коррупционные схемы, так как между проверяющими и проверяемыми устанавливается тесная связь.

Поскольку любые данные о бюджете и финансировании МВД секретны, невозможно просчитать ресурсы, необходимые на реформу милиции. Также трудно отследить эффективность использования грантовой помощи. В течение более чем двадцати лет различные международные организации оказывают помощь в реформировании МВД, однако ведомство продолжает ссылаться на недостаток средств для проведения реформ. Из-за отсутствия публичной финансовой отчетности со стороны МВД неизвестно, каким образом используются предоставленные средства.

Так, например, в Реестре проектов международной грантовой и технической помощи на сайте Министерства экономики отражена материально-техническая помощь более чем на 720 миллионов сомов, полученная в 2019 году Министерством внутренних дел. Речь идет о выделении транспорта, компьютерного оборудования и оргтехники. Однако на сайте МВД нет информации о том, какие подразделения получили данную помощь и действительно ли данные подразделения в этой помощи нуждались. Организации гражданского общества, которые проводят мониторинг работы милиции подчеркивают, что такого рода помощь редко доходит до низовых подразделений, таких как участковые уполномоченные и инспектора по делам несовершеннолетних, нуждающихся в транспорте, компьютерах и оргтехнике, в то время как центральный аппарат МВД и областные подразделения более или менее обеспечены.

Еще одной проблемной зоной является проведение закупок. В апреле 2020 года стало известно, что в рамках создания Управления патрульной службы милиции в Бишкеке закупка электрошокеров для сотрудников была проведена по завышенным ценам. Было закуплено 400 электрошокеров по 5600 сомов за единицу. Однако рыночная цена таких же электрошокеров – 600 сомов. Таким образом ущерб бюджету составил 2 миллиона сомов. Это лишь один из примеров таких закупок, ставший известным общественности только из-за пристального внимания гражданского общества к проекту по созданию патрульной милиции.

Поскольку засекреченной является информация и о бюджете, и о расходах, и о штатной численности МВД, практически невозможно просчитать оптимизацию штата для справедливого распределения заработной платы. Из предоставленных журналистам данных по заработной плате сотрудников МВД стало известно, что в 2020 году, после значительного повышения, средняя заработная плата начальника управления центрального аппарата МВД составляет 42 тысячи сомов, а рядового милиционера 18,5 тысяч. При этом в самой коррумпированной службе – Главном управлении обеспечения безопасности дорожного движения (ГУОБДД) – младший состав получает 16 тысяч сомов. Обосновать такую разницу в оплате труда также не представляется возможным, поскольку независимый функциональный анализ подразделений МВД нельзя провести без доступа к засекреченным данным.

В прошлом были известны также факты наличия «мертвых душ» в некоторых подразделениях МВД. Так, в 2014 году в одном из территориальных подразделений органов внутренних дел в Бишкеке было выявлено хищение в размере почти миллиона сомов. Ответственные лица данного отдела принимали на работу «мертвые души» и получали за них заработную плату в течение всего года.

Секретность сведений о денежном довольствии милиционеров ограничивает также права самих сотрудников, большинство из которых не знают о порядке и размере оплаты своего труда. Об этом говорится в Специальном докладе Акыйкатчы (Омбудсмена) Кыргызской Республики о состоянии социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел Кыргызской Республики за 2017 год. В отчете указано, что часть нормативной базы по обеспечению социальных гарантий сотрудникам ОВД является секретной, как например Постановление Правительства КР №513 от 1 сентября 2014 года «Об утверждении денежного довольствия лиц рядового и начальствующего состава правоохранительных органов Кыргызской Республики».

Пример открытости данных: МВД Украины

Несмотря на то, что структура МВД Украины отличается от структуры МВД Кыргызстана, опыт Украины рассматривается как наиболее близкий к ситуации в нашей стране. В отличие от грузинской реформы, практически полностью поддержанной донорами, украинская реформа больше, чем грузинская, зависела от внутреннего бюджета, хотя частично опиралась на международную помощь. Учитывая, что процесс реформы в Украине не завершен, как и в Кыргызстане, а сроки проведения реформ относительно совпадают – данное сравнение более целесообразно.

Изучение данных по украинской полиции показало большую открытость данных, чем в Кыргызстане. На сайте МВД Украины опубликованы практически все данные, которые в нашей стране засекречены – бюджет, численность, структура, и другие данные, вплоть до налоговых деклараций руководящего состава. В Кыргызстане декларации высшего руководства МВД засекречены.

Штатная численность полицейских, которые содержатся за счет государственного бюджета, на 1 января 2020 составляла 118,5 тысячи человек. В 2020 году на финансирование МВД Украины было предусмотрено 83 миллиарда 826 миллионов 785 тысяч гривен или почти 3 миллиарда долларов США.

На сайте МВД Украины опубликованы годовые планы закупок, данные о выполнении бюджетных программ и программ международной помощи. Отдельный раздел сайта посвящен финансовой отчетности. Публикуются также данные о результатах внутреннего аудита. Публичные закупки проводятся через электронный портал, централизованные данные обо всех тендерах можно найти, перейдя по ссылке на сайте МВД.

У Национальной полиции Украины имеется свой сайт, как и у других структур внутри МВД. Там также размещается информация о численности, бюджетных вопросах, результатах и планах аудита. Размещаются отчеты начальника о результатах работы Национальной полиции, а также результаты социологических опросов по деятельности полиции. Сайт МВД Кыргызстана в этом плане менее информативен, хотя на нем регулярно публикуются новости о работе министерства.

В разделе «Предотвращение коррупции» размещена контактная информация антикоррупционных подразделений органов МВД Украины, а также уполномоченных по антикоррупционной деятельности. В этом же разделе, как и на главной странице сайта можно сообщить о коррупции в полиции или других органах. Отдельно размещена анкета, посвященная коррупционным рискам. Каждый квартал на сайте МВД Украины публикуется отчет о ситуации с противодействием коррупции.

В Национальной полиции Украины создано Управление по вопросам предотвращения коррупции и проведения люстрации, ответственное за реализацию законодательства в сфере противодействия коррупции.

Сравнительный анализ показывает, что при всех недостатках и критике реформы полиции в Украине, доступ к информации о деятельности полиции обеспечен на должном для гражданского контроля уровне. Учитывая также антикоррупционную активность самого ведомства, опыт Украины можно рассматривать как кейс для применения отдельных инструментов обеспечения открытости данных об МВД в Кыргызстане.

Скрыть или рассекретить?

В сентябре 2020 года была утверждена новая государственная стратегия по противодействию коррупции и ликвидации ее причин в Кыргызской Республике на 2021-2024 годы. В плане по реализации данной стратегии одной из задач является повышение роли гражданского сектора и бизнес-сообщества в вопросах противодействия коррупции в системе государственного управления с внедрением института общественного контроля. Эта задача подразумевает создание открытой системы финансовой отчетности государственных органов и органов местного самоуправления с прозрачным отражением расходования финансовых средств в бухгалтерских отчетах и с открытым доступом населения к ведомственным сайтам данных органов.

В контексте деятельности МВД, учитывая изложенные выше примеры и проблематику, данная задача должна стать одной из основных в плане по демонтажу системной коррупции. Примеры зарубежных стран, и рассмотренный в данном случае пример Украины, показывают, что рассекречивание сведений о штатной численности, бюджете, финансировании и расходах МВД не отразились негативно на соблюдении национальных интересов страны. Следовательно, снятие грифа секретности с этих данных в Кыргызстане также возможно, однако зависит от политической воли руководства страны и непосредственно министерства.

Стоит также отметить, что данные о штатной численности и заработной плате сотрудников отдельных подразделений МВД уже находятся в открытом доступе. Так, в средствах массовой информации открыто размещаются сведения о количестве сотрудников Управления патрульной службы милиции по городу Бишкек и данные по оплате их труда. Открытость этих данных связана, в первую очередь с тем, что данное подразделение создавалось при активном участии гражданского общества и все процессы были более открытыми, чем при предыдущих реформах.

Практика показывает, что даже при наличии прямых задач, связанных с повышением открытости деятельности МВД, ведомство стремится сохранить статус-кво. Так, в 2016 году Советом безопасности (на тот момент Совет обороны) был принят Комплекс мер по реформированию правоохранительных органов, в котором были намечены серьезные изменения не только в деятельности, но и в структуре министерства внутренних дел. Перед МВД была поставлена задача повысить уровень открытости и доступности для общественного контроля. Также была указана необходимость установления соответствия бюджетного процесса правоохранительных органов принципам реальности, выполнимости и максимальной открытости с одновременным совершенствованием механизмов аудита и контроля расходования бюджетных средств. Таким образом, рассекречивание данных об МВД напрямую относилось к поставленной задаче, но выполнено не было.

В нынешней ситуации возможно повторение такого исхода событий. Однако более целесообразным является принятие другой политики, связанной с раскрытием некоторых сведений о Министерстве внутренних дел. Секретными должны остаться сведения, относящиеся к тайне следствия, личные данные сотрудников, а также данные о тех подразделениях, которые ведут секретную деятельность.

Рассекречивание данных о штатной численности, структуре, бюджете, расходах и финансировании МВД позволит внести значительный вклад в борьбу с системной коррупцией в органах внутренних дел. В частности, это позволит:

• повысить прозрачность бюджетных процессов, реализации грантовых соглашений и снизить коррупционные риски в МВД;
• обеспечить гражданский контроль за деятельностью МВД и расходованием как бюджетных, так и грантовых средств;
• провести независимый функциональный анализ системы ОВД в целях оптимизации расходов и распределения человеческих ресурсов;
• точно рассчитать необходимые для полноценной реформы правоохранительных органов расходы на основе независимого функционального анализа;
• защитить социальные и трудовые права сотрудников, что также снизит коррупционные риски;
• повысить уровень доверия к правоохранительным органам за счет обеспечения прозрачности их деятельности.

Рекомендации

Для достижения вышеперечисленных результатов необходимо:

Правительству Кыргызской Республики:

• провести независимую экспертную оценку целесообразности засекречивания данных о штатной численности, бюджете, расходах и финансировании МВД с учетом интересов государства и граждан, а также принимая во внимание международную практику;
• пересмотреть Перечень главнейших сведений, составляющих государственную тайну и исключить из него данные о Министерстве внутренних дел;
• провести независимый финансовый и функциональный аудит с целью оптимизации штатной численности и более эффективного распределения ресурсов, как финансовых, так и человеческих;
• усилить службы внутреннего аудита и внутренних расследований Министерства внутренних дел и придать им достаточную степень независимости для выявления и расследования коррупционных схем внутри министерства;

Министерству внутренних дел Кыргызской Республики:

• регулярно публиковать данные о результатах внутреннего аудита на ведомственном сайте;
• размещать финансовые и программные отчеты о своей деятельности на ведомственном сайте, включая информацию о получении и распределении грантовой помощи, а также декларации высшего руководства МВД о доходах и расходах;
• повысить прозрачность публичных закупок путем их проведения исключительно через электронный портал государственных закупок;

Международным организациям:

• внедрить практику отказа от дальнейшего финансирования или сокращение финансирования МВД в случае выявления фактов нецелевого использования предоставленных министерству средств;
• при оказании материально-технической помощи министерству принимать во внимание результаты аудита и обоснованность необходимости такого рода помощи конкретному подразделению, чтобы обеспечить более эффективное распределение ресурсов внутри МВД и равномерному обеспечению всех подразделений.

 

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram