В Кыргызстане нужно создать правовые и институциональные барьеры, чтобы прекратить практику использования политиками ГКНБ как инструментом политического влияния, считает участник школы аналитики CABAR.asia Тансулуу Матиева.
24 декабря 2020 года во время пресс-конференции Камчыбек Ташиев, председатель Государственного комитета национальной безопасности (ГКНБ) Кыргызской Республики, сообщил о возбуждении уголовного дела в отношении председателя верховного суда Гульнары Калиевой по факту коррупции при разработке и внедрении автоматизированной информационной системы «Местный суд».
Источник: Реформы в ГКНБ Кыргызстана: нужно усилить парламентский и гражданский контроль
Факт возбуждения ГКНБ в отношении высшего должностного лица Верховного суда, говорят о степени влияния этой государственной силовой структуры. Заметим, что для многих стран, в том числе, стран с развитой демократией, такое событие было бы беспрецедентным.
Так что же из себя представляет Государственный комитет национальной безопасности, о реформе которого так часто говорят в Кыргызстане?
Что такое ГКНБ?
Государственный комитет национальной безопасности является органом исполнительной власти Кыргызской Республики. Предназначен для предупреждения нанесения ущерба безопасности КР и ведения борьбы по предотвращению любых посягательств на конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. В область деятельности ГКНБ входят разведывательная и контразведывательная деятельность, борьба с терроризом, антикоррупционная служба, обеспечение информационной безопасности, пограничная служба, борьба с особо опасными формами преступности и другие фунцкии, определяемые законодательством КР.
ГКНБ обладает правом следствия и дознания, может проводить оперативно-розыскные мероприятия и задержания в установленной законом мере. Какими бы функциями и правами ни обладал ГКНБ, его работа должна строится на основе принципов законности, гласности, уважения личности, и прав и свобод.
Однако вызывает сомнения то что, сотрудники ГКНБ в своей работе придерживаются этих принципов. Эффективность комитета в обеспечении безопасности также под вопросом.
Но ни у кого нет сомнений, что комитет является государственной структурой, полностью подконтрольной президенту.
Государственный комитет национальной безопасности нуждается в реформах, кадровые, структурные, функциональные изменения необходимы. Но самое главное, все эти изменения должны соответствовать демократическим принципам управления государством и не должны идти в противовес им.
Попытки реформ сектора национальной безопасности
За годы независимости уже предпринимались попытки реформирования сектора национальной безопасности КР. Но все эти попытки были декларативными и не несли с собой серьезных изменений в деятельности комитета, кроме новых названий. В 1991 году по указу президента Аскара Акаева КГБ Киргизской ССР был преобразован в Государственный комитет национальной безопасности республики Кыргызстан (с 1993 Кыргызской Республики). В определенные годы он носил название министерства, службы национальной безопасности, в 2010 вновь был снова переименован в комитет.
Более заметные изменения были введены после 2010, когда была принята новая Конституция КР. Была усилена роль парламента в контроле над деятельностью органов безопасности, были созданы парламентские комитеты по надзору за работой органов исполнительной власти. В феврале были образованы общественные советы в государственных органах, что должны были предоставлять общественный контроль над деятельностью структур безопасности, в 2014 году общественные советы были легализованы законом «Об общественных советах государственных органов».
В 2011 году по указу президента Алмазбека Атамбаева была создана антикоррупционная служба при ГКНБ, была объявлена война коррупции. В 2012 пограничная служба была отделена от ГКНБ (в октябре 2020 года пограничная служба снова была возвращена в юрисдикцию ГКНБ).
Однако реформы после революции 2010 тоже не принесли ощутимых результатов, так как были реализованы лишь формально. Силовые структуры до сих пор неэффективны, секретны, не подотчетны общественности.
Почему реформы провалились?
В советскую эпоху органы безопасности формировались и развивались как инструмент высшей политической власти.
Основные цели, которые они преследовали, были сохранение советской власти и ликвидация любой формы инакомыслия, пресечение антисоветской деятельности. Они подчинялись Центральному комитету Коммунистической партии и выполняли его политические заказы, устраняя оппозиционные силы.
С обретения независимости органы безопасности КР так и остались инструментом политического влияния властной элиты. Во времена правления первых двух президентов Аскара Акаева и Курманбека Бакиева, органы безопасности были основными механизмами давления на оппозиционно-настроенную часть населения.
Особенно усилились политические преследования и аресты оппозиционеров, журналистов и гражданских активистов в период президентства Бакиева. После 2010 года были введены нормативные изменения в принципы работы ГКНБ, но фактически они остались такими же.
Кадровая политика, основанная на личных интересах
Политические акторы, президенты, создавали и кадровые барьеры для реализации реформ. С 1991 года сменились десятки председателей ГКНБ. Средняя продолжительность их службы не превышала двух лет. Руководителей ГКНБ меняли по двум причинам:
Во-первых, сектор безопасности обладает широко разветвленной и довольно многочисленной структурой. Политики опасались, что руководители сектора смогут создать широкую сеть сторонников и что такая поддержка будет использована против их режима.
Во-вторых, президенты быстро убирали председателей ГКНБ, которые начинали оказывать сопротивление и меняли их на новых, более верных и лояльных.
Унаследованная от Советского Союза традиция управления сектором безопасности и злоупотребление своим положением лидеров государства делали невозможным реализацию необходимых реформ в ГКНБ.
Что нужно учесть при реформировании работы ГКНБ?
Реформы сектора безопасности КР были до сих пор безуспешны.
Реформы сектора безопасности КР были до сих пор безуспешны. Они будут эффективны лишь в том случае, если будут нацелены на достижение двух основных условий:
- нужно создать правовые и институциональные барьеры для прекращения практики использования ГКНБ как инструментом политического влияния
- нужно гарантировать, что сотрудники ГКНБ при работе будут следовать принципам законности, гласности, уважения личности, прав и свобод не только формально, но и фактически.
Чтобы добиться выполнения этих двух условий необходимо пересмотреть роль и полномочия президента в системе органов безопасности и решить вопросы подотчетности силовых структур. Когда речь идет о структурной организации органов безопасности, то на вершине ее стоит Президент КР. В полномочия президента входит назначение глав органов безопасности. Президент определяет основные стратегические задачи, которые должны выполняться органами безопасности и осуществляет руководство над ними.
В первую очередь, нужно гарантировать, что любые назначения на вышестоящие должности не нарушают принципов разделения власти и соответствуют системе сдержек и противовесов. Согласно законодательству Президент КР назначает и освобождает, председателя ГКНБ.
Но в мировой практике процедуры назначения имеют принципиально иной характер.
Так как органы безопасности являются госструктурами исполнительной власти, то они назначаются главой исполнительной власти, но при этом утверждаются только при согласии членов парламента, представителей народа.
В США главы силовых структур назначаются президентом, так как он является главой исполнительной власти, но в обязательном порядке с согласия Сената. Во Франции, которая имеет полу-президентскую форму правления как в Кыргызстане, главы органов силовых структур назначаются президентом, но только по представлению премьер-министра, лояльного парламенту В Кыргызстане же президент не глава исполнительной власти и для назначения глав органов безопасности представления премьер-министра – главы исполнительной власти, и разрешения парламента ему не требуются.
Во-вторых, если президент определяет основные стратегии функционирования органов безопасности, осуществляет руководство над ними, то обязательно должны осуществляться парламентский и гражданский контроль над деятельностью органов безопасности. Подотчетность органов безопасности народному сектору (парламент и гражданское общество) обязательное условие, что гарантирует соблюдение принципов законности, гласности, уважения личности, прав и свобод. В Кыргызстане традиционно сложилось, что государственные органы безопасности подотчетны институту президента, а контроль парламента и гражданского сектора над ними явно недостаточен.
Парламентский контроль
Широко распространено ошибочное мнение, что политика национальной безопасности – это естественная задача для исполнительной власти. Парламент обычно рассматривается как менее подходящий институт для решения вопросов безопасности нации, особенно с учетом его зачастую трудоемких процедур и отсутствия полного доступа к необходимым экспертным знаниям и информации. Но на самом деле участие парламента в принятии решений касательно национальной безопасности необходимо для прозрачности, открытости и законности процессов. Парламент должен гарантировать, что деятельность структур безопасности не противоречит конституции государства. Если ссылаться на мировую практику, то пассивность парламента в обеспечении контроля над органами безопасности ведет к ухудшению эффективности их работы, к возникновению рисков коррупции и непотизма в них.
В Кыргызской Республике согласно законодательству парламент должен осуществлять надзор за деятельностью органов безопасности. Но два фактора мешают представителям народа осуществлять эффективную проверку работы ГКНБ.
Первый фактор, Жогорку Кенеш, парламент Кыргызской Республики, не уделяет должного внимания своим контрольным функциям. Депутаты парламента КР сосредоточены на инициировании и продвижении законопроектов, так как сложилось мнение, что чем больше законопроектов инициирует депутат, то тем эффективнее его деятельность.
Проблема количественного оценивания своей эффективности, вместо качественного выполнения всех трех функций – представительской, законодательной, контрольной – является балластом, который тянет парламент вниз.
Второй фактор, это отсутствие комитета в парламенте, который был бы сконцентрирован исключительно на надзоре за ГКНБ. Формально в парламенте КР существует два комитета, которые занимаются контролем спецслужб: Комитет по международным делам, обороне и безопасности и Комитет по правопорядку, борьбе с преступностью и противодействию коррупции.
Но, по мнению экспертов, такое разделение приводит лишь к распылению внимания, один комитет перекладывает обязанности контроля на другой. В 2018 году несколько депутатов инициировали законопроект по созданию комитета, который специализировался бы на контроле ГКНБ, но этот законопроект так и не был принят Жогорку Кенешом.
Контроль гражданского сектора
Парламентского контроля над деятельностью органов безопасности недостаточно. Силы безопасности могут быть источником защиты населения и инструментом стабильности или источником нестабильности и злоупотреблений. Гражданские институты, как раз и нужны для того, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны органов безопасности. Но в Кыргызстане гражданский контроль над ГКНБ не осуществляется из-за абсолютной секретности его работы.
Конечно, в каждой стране есть определенные лимиты открытости силовых структур по причинам защиты национальной безопасности. Но, излишняя их секретность делают невозможным осуществление гражданского контроля, что лишает эти государственные органы рекомендаций по увеличению производительности и эффективности.
Отсутствие доступа гражданского сектора к вопросам, касающихся национальной безопасности, обусловлено еще и низким доверием государственных структур к неправительственным организациям.
Неправительственные организации воспринимаются как угроза для независимости и суверенитета страны, а их деятельность порой расценивается как шпионаж. В 2020 году депутаты инициировали законопроект об усилении контроля над некоммерческими организациями, который получил шквал критики со стороны общественности. Эксперты считают, что законопроект был нацелен на увеличение давления на неправительственные организации, которые проводят мониторинги государственного сектора.
Дополнительные рекомендации по реформированию ГКНБ
В этой статье были упомянуты лишь общие принципы, которые должны быть учтены при реформировании системы национальной безопасности КР и ее главного органа ГКНБ. Сектор национальной безопасности нуждается в более углубленном изучении и мониторинге. Дополнительно, должны быть пересмотрены принципы внутреннего управления в органах безопасности.
На сегодняшний день организационная структура ГКНБ и других органов безопасности построена на основе волевых, часто персональных управленческих решений руководства, что негативно сказывается на эффективности работы. Организационная культура любого государственного органа должна строиться на основе принятых стратегических задач и целей, а работа на установленных принципах.
Однако даже если и реформы будут соответствовать базовым принципам, упомянутым в настоящей статье, то без отсутствия независимости судей невозможно гарантировать их устойчивость. Независимая судебная система – это фундамент устойчивости всех реформ. Но этот вопрос требует отдельного изучения с более углубленным анализом.
Правила комментирования
comments powered by Disqus