В 2016 году Узбекистан перешел на новый этап своего развития. Руководство республики стремится обеспечить экономический рост страны, повысить ее инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность на мировых рынках. Значительные перемены происходят и в социальной сфере. Меняется также «политическая кухня” Узбекистана.

История: Избирать или назначать: как в Узбекистане должна меняться система местной власти?

Однако, административная реформа, начатая несколько лет назад, практически не затронула систему местной власти. В частности, до сих пор сохраняется принцип назначения хокимов президентом. Чем обусловлена данная практика и почему президент Шавкат Мирзиёев не спешит внедрять механизм выборности руководителей местных органов власти? Об этом мы поговорили с известным политологом страны, директором Центра исследовательских инициатив “Ma`no” Бахтиёром Эргашевым.

CABAR.asia: почему за минувшие 30 лет независимости система государственной власти на местах в Узбекистане практически не изменилась?

Ну, давайте начнем с того, что Узбекистан изначально был и остается унитарным государством. У нас президентская республика. Некоторые называют узбекскую модель власти суперпрезидентской. Это означает, что глава государства координирует деятельность всех ветвей государственной власти в стране. Одним из полномочий президента в рамках данной модели является назначение хокимов областей и города Ташкента, а также освобождение их от должности.

Нынешняя система государственного управления сложилась в первой половине 1990-х годов и тогда это было жизненной необходимостью. Так как с обретением независимости перед руководством молодого, суверенного Узбекистана стояла задача формирования государственности и сохранения политической, социальной, экономической стабильности в стране. Важнейшим признаком государства как политического института является скорость прохождения управленческих сигналов – сверху вниз. Чем быстрее протекает данный процесс, тем более устойчивой является конструкция государства. Вот почему в Узбекистане была создана централизованная власть. Без этого невозможно было бы сформировать устои нового государства.

Я плохо себе представляю, чтобы мы уже в 1990-е годы применили систему избрания хокимов. Страна просто утонула бы в бесконечных выборах, бесполезных склоках между центром и регионами.

Есть еще один важный момент, о котором сейчас почему-то мало говорят. В Узбекистане всегда существовали децентрализаторские процессы в лице укоренившихся веками семейно-родовых, земляческих связей. Построение нового суверенного государства требовало преодолевать эту традицию клановости через назначение хокимов, которые напрямую подчинялись бы президенту и не были бы зависимы от местных, региональных элит.

Не надо забывать и о внешнем факторе. При отсутствии жесткой централизованной системы государственного управления крайне сложно противостоять негативным воздействиям извне. Взгляните на соседний Афганистан. Пример этой страны ярко показывает к чему может привести разбалансировка взаимоотношений между центром и регионами. 

Но ведь все вокруг меняется. Сегодня мы живем в абсолютно другой стране, нежели 30 лет назад. Запросы общества на демократию выросли, а модель государственного устройства остается неизменчивой. Есть ощущение, что так не должно продолжаться.

Вы абсолютно правы, систему государственного управления постепенно необходимо менять. Но основной вопрос заключается в динамике, темпе таких перемен. Безусловно, любому здравомыслящему гражданину хотелось бы, чтобы в стране было больше демократии, чтобы применялся механизм подотчетности органов местной власти перед населением, чтобы люди могли контролировать деятельность чиновников, влиять на их решения и т.д. Одним из эффективных инструментов общественного контроля является система избираемости хокимов. Но в нынешних условиях развития общества внедрять данную практику в Узбекистане слишком рискованно. Лично я против таких кардинальных решений. Объясню почему.

Давайте зададимся вопросом: какой результат мы получим, применив механизм выборности хокимов сейчас? Проводить реформу ради реформы, чтобы походить на какие-либо страны, которые почему-то считают себя эталоном демократии? Но это ведь глупо думать, что все, что работает у них, тут же заработает и у нас. Этого не случится. Так как каждая страна это набор уникальных характеристик начиная с географии, заканчивая историей, культурой и менталитетом. Нет единой и применимой для всех модели демократии.

Более того, нынешний Узбекистан находится на этапе глубоких, комплексных реформ, затрагивающих все сферы общественной, политической, экономической жизни страны. Если сейчас начнем избирать хокимов, мы получим раздрай в обществе. Это приведет к резкому снижению скорости прохождения управленческих сигналов сверху вниз. Даже при централизованной вертикали власти мы все становимся свидетелями того, насколько трудно осуществляются реформы. Внедрение механизма выборности хокимов еще больше усугубит ситуацию. Начнется жестокая борьба за власть местных элит и кланов, грызня кандидатов за должности хокимов между собой, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Представим, что выборы состоялись и хокима избрали. А если он окажется некомпетентным, погрязнет к коррупции и т.д.? Необходимо будет переизбирать хокима, а это долгий, волнительный процесс. На такого рода перевыборы понадобится уйма времени и ресурсов. Между тем работа будет стоять. Таким образом, прогресса мы точно не получем.

Вы спросите, а что, нынешние руководители органов местной власти все чистые и пушистые? Нет конечно! Многих неэффективных хокимов приходится снимать с должности. Но в этом случае процесс назначения нового кандидата занимает гораздо меньше времени. Самое главное, что государство имеет рычаги воздействия и контроля над ситуацией.  

Кто сейчас выиграет от немедленного внедрения системы назначения хокимов? Общество? Нет. Потому что на данный момент оно не имеет механизмов и институтов для эффективного контроля деятельности хокима с его огромными законодательно закрепленными полномочиями.

Экономика от этого тоже не станет лучше. Ведь в условиях слабости областных бюджетов местные руководители не способны самостоятельно создать среду для регионального развития. Потребность в централизованных инвестициях останется в любом случае.

И кто же выиграет? Выиграет только узкий слой политологов, политтехнологов, специалистов в области избирательных технологий, социологов, журналистов и блогеров. Которые будут осваивать избирательные бюджеты кандидатов, оказывая соответствующие услуги и публикуя заказные материалы. Вот они останутся довольными. А все остальные – проиграют. 

А как быть с обещаниями президента? Ведь еще в своей предвыборной кампании Шавкат Мирзиёев заявлял, что хокимов будет избирать народ. Но на недавно состоявшемся заседании в городе Нурафшан президент сказал о неготовности общества к выборам хокимов. Такая смена позиции взбудоражила активную часть населения страны и есть недовольные.

В 2016 году, когда происходил транзит власти в Узбекистане Шавкат Мирзиёев действительно намеревался постепенно внедрить механизм выборности руководителей местных органов власти. Это было одним из направлений его предвыборной программы.

Но время внесло свои коррективы в планы президента. Думаю, за четыре года своего правления глава государства понял, что без создания эффективного механизма сдержек и противовесов на местах переходить сейчас, в разгар проводимых реформ, к практике избрания хокимов чревато для устойчивости всей политической системы страны.

Поймите, нельзя осуществлять серьезные, системообразующие реформы только ради того, чтобы набрать дополнительные баллы в международных рейтингах или чтобы громко заявить о расцвете демократии в стране.

Поспешность в этом вопросе ни к чему хорошему не приведет. Необходимо исходить из реальной оценки сложившейся ситуации. А реалии таковы, что наше общество пока не готово осознанно избирать хокимов и нести полную ответственность за свой выбор. Президент это прекрасно понимает. В конце концов речь не идет об отмене решения. Рано или поздно в Узбекистане появится институт выборности местной власти. Но это должно случиться после того, как страна реализует основную часть задуманных политических, экономических и социальных  реформ.

По показателям прошлого года в Узбекистане из 14 административных единиц 11 являются дотационными и только три региона самодостаточны с экономической точки зрения. Как в таких условиях будут работать избранные хокимы? Смогут ли они изменить ситуацию? Без финансовых ресурсов из центра – вряд ли. Они, как и сейчас, будут вынуждены просить деньги у центра для развития области.

Я часто дискутирую с людьми, которые говорят, что внедрение системы выборности хокимов сделает общество более демократичным. Как эксперт, долгие годы занимающийся вопросами государственного управления могу твердо заявить, этого не случится, пока не будут созданы институциональные условия на местах и не будет достигнут баланс политических сил в регионах.

Что вы имеете в виду?

Дело в том, что сейчас хокимы всех уровней наделены сверхполномочиями. Согласно действующему законодательству, они одновременно являются руководителями исполнительной и представительной органов власти. Меня удивляет, что с хокимов до сих пор не сняты полномочия председателя областных, районных, городских кенгашей народных депутатов. Получается, что ежегодно руководитель органа местной власти – хоким, сам себе дает отчет и сам же его утверждает. И контролировать его деятельность может только центральная власть в Ташкенте.

Если в таких условиях внедрять механизм избрания хокимов, то по сути мы получим местных ханов, наделенных огромными полномочиями, и тут же возобновятся клановые традиции. Центр уже не будет иметь рычаги влияния на ситуацию, он утонет в различных согласованиях и компромиссах. А механизм контроля снизу (со стороны общественных организаций, гражданских активистов, органов самоуправления) еще не сформирован. Такое положение непременно приведет к серьезным сбоям в системе исполнительной власти.

Когда назреет среда, в которой можно говорить о готовности узбекского общества к выборам хокимов? Есть ли явные признаки такой зрелости? Какие усилия государство и само общество должны для этого приложить?

Как всегда, всё упирается в экономику. По моим расчетам, к системе выборов хокимов нужно переходить лет через 15. Наш центр провел независимый анализ. Согласно ему, если Узбекистан с 2023 года выйдет на показатель ежегодного роста ВВП хотя бы на 6-6,2 %, то в течение максимум восьми лет в стране произойдет удвоение внутреннего валового продукта. А это в среднем 3,5 тысячи долларов на душу населения. С такими же темпами к 2035 году можно добиться нового удвоения ВВП, что составит как минимум 7-7,5 тысячи долларов на одного человека. И тогда мы будем жить уже в другой стране, с гораздо более развитой экономикой и обществом в целом.

Известный государственный и политический деятель, один из создателей сингапурского “экономического чуда” Ли Куан Ю в свое время говорил: “Прежде чем приступать к демократическим реформам, нужно добиться того, чтобы в стране объем ВВП на душу населения достигал 14 тысяч долларов. После этого общество будет готово жить и работать в условиях демократии”. А он знал, о чем говорил. Ли Куан Ю прошел путь с Сингапуром от страны третьего мира в клуб высокоразвитых государств. При этом его всегда любили обвинять в авторитаризме.

Также и в Узбекистане первым делом необходимо поднимать экономику, дать возможность и стимулы гражданам для формирования устойчивых источников доходов.

Сейчас подавляющему большинству населения страны на самом деле не до демократии, не до участия в политических, избирательных процессах. Они больше обеспокоены тем, как прокормить семью и другими бытовыми вопросами, нежели тем, кто будет управлять страной, областью или районом.

Бедных людей не интересуют общественные проблемы. В условиях Узбекистана это в основном удел либо пенсионеров, у которых достаточно свободного времени, либо молодых безработных людей, которые сидят в социальных сетях. И которых, кстати, очень легко подкупить, соблазнить подачками и создать из них ударные отряды для нарушения общественного спокойствия.

Я глубоко убежден, что только успех экономических реформ, постепенное увеличение числа людей, имеющих устойчивые источники доходов в обществе будет создавать запрос на демократию. Без наличия среднего класса, способного твердо отстаивать свои права и интересы, внедрение системы выборности хокимов в Узбекистане станет шагом не к демократии, а к охлократии, не к власти народа, а к власти толпы. Вот и все!

Как изменится конфигурация государственной власти при выборности хокимов? И будет ли это действительно прогрессом для Узбекистана?

Для Узбекистана это станет настоящей революцией в сфере государственного управления. Механизм выборности хокимов приведет к кардинальному изменению политической системы страны. Существенно изменится механизм взаимодействия между центром и регионами. Руководители местных уровней уже не будут напрямую подчиняться центру. Также поменяется система стратегического планирования, регионы сами будут определять приоритеты регионального развития, определять какие сферы, отрасли и производства нужно развивать, что и как нужно поддерживать. Но все это в будущем. Чтобы прийти к такому будущему, необходимо провести серьезную административную реформу.

Такая попытка предпринималась в 2018 году, не так ли?

То, что было сделано в последние несколько лет трудно назвать административной реформой. Нельзя добиться должного результата, поменяв лишь название нескольких министерств, создав пару новых, сократив количество госслужащих, повысив им зарплату и т.д.

Реформирование системы государственного управления нужно начинать с полноценного функционального анализа всех органов государственной власти и управления. Понять, чем они на самом деле должны заниматься и чем занимаются сейчас, выявить соотношение этих процессов. А после определить регламент каждого госоргана и уже на его основе разработать должностные регламенты государственных служащих. Но это долгий, дорогостоящий и трудный путь, поэтому этим никто вплотную не хочет заниматься. И почему-то все решили, что административная реформа в Узбекистане завершена. А по большому счету, к ней и не приступали серьезно.

Систему государственного управления нужно менять эволюционно. К сожалению, в некоторых вопросах мы очень сильно отстали. Например, я не понимаю, почему местная власть в Узбекистане до сих пор не разделена. Хотя это следовало сделать еще в 2004 году, когда был создан двухпалатный парламент. Сейчас вся власть на местах сконцентрирована в руках хокимов. Областные, районные, городские кенгаши народных депутатов не должны зависеть от органов местного управления – ни финансово, ни организационно, ни кадрово. Лишь в этом случае кенгаши смогут постепенно учиться тому, как осуществлять контроль за деятельностью хокимов и на местном уровне мы получим второй центр власти.

А готовы ли к этому сами депутаты?

Согласен, не все народные избранники имеют достаточный опыт, желание и компетенции для успешного осуществления своей миссии. Но сильных депутатов необходимо взращивать. Они не могут появиться из воздуха. Над этим надо работать системно, предоставляя депутатам больше полномочий и обучая их.

В свою очередь, государство предпринимает существенные меры для повышения эффективности деятельности местных управленцев. Мы совсем недавно приняли закон о государственной службе, постепенно начинаем внедрять механизм KPI для госслужащих, а также систему декларирования имущества, доходов и расходов чиновников. И это только часть запланированных реформ.

Надо признать, что за последние двадцать лет в данном направлении практически ничего не делалось. И нынешние перемены не дадут быстрых результатов. Что из этого получится – покажет время.

 

 

 

 

Следите за нашими новостями на Facebook, Twitter и Telegram