Мне понадобилось много сил и стараний, чтобы в Конституцию записали положение об обязательности трех чтений законов. Это было в 2007 году, когда принимали очередной Основной закон.
Суть этой нормы состоит в том, чтобы парламент принимал стабильные и эффективные законы. Сложилась эта практика от того, что раньше законодатели принимали законы наспех, сразу, а потом все время доделывали и переделывали его, доводя до ума. И дело даже не в этом, а в том, что это пагубно отражалось на жизни людей. Вот тогда у теоретиков парламентаризма появилась идея — законы должны приниматься дотошно и учитывать все угрозы и риски. Поэтому была продумана процедура 3-кратного чтения законопроекта или 3-кратного контроля. Ею сейчас пользуются во всем цивилизованном мире, где хотят добиться стабильного, четкого и эффективного законодательства.
До прихода в Законодательное собрание Жогорку Кенеша я не понимал, как в нем принимаются законы, т.к. по телевизору вообще ничего не было понятно. Изредка слышал, что закон принят в первом чтении. А о втором и третьем вообще не слыхал.
И только придя в ЖК депутатом я увидел, как кошмарно организован законодательный процесс. Депутаты понятия не имели о том, как должен работать современный парламент, принимать законы. А принимались или отправлялись на доработку законы по советской практике — в целом, с учетом предложений депутатов, и, еще, постатейно. Принимали дополнения на слух, по стенограмме. Короче говоря, все эти процедуры были аморфными и допускали произвольное вмешательство посторонних людей, не имеющих право законодательствовать. Эти правила давали сотрудникам аппарата Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, и даже человеку с улицы, полную свободу, что вносить в законопроект, какие лоббировать интересы?
Часто вносились незаконные дополнения и за определенную мзду, что привело к распространению масштабной коррупции во власти. Ибо не было контроля за этапами прохождения законопроекта, когда на каждом этапе чтения, депутат имел бы на руках соответствующий проект документа и мог сравнить его с окончательным вариантом. Иначе говоря, все отдавалось на откуп чиновникам и заинтересованным депутатам-лоббистам.
Даже уже принятый документ, можно было взять в комитете и дописать его как хочешь, или как попросили. Никто к нему больше из депутатов не возвращался, т.к. в парламенте гнались не за качеством, а за количеством принятых законов. «Чем больше, тем лучше».
А последний день сессии, перед выходом на каникулы, ЖК мог принять десятки законопроектов, причем многие без обсуждения. Корыстные люди подгадывали ситуацию и вносили спорные или проблематичные акты именно в этот день. Хотя, учение о парламентаризме запрещает законодательную деятельность, т.е. право принимать законы, даже президенту и правительству страны. Они могут законодательствовать, но только в виде указов, распоряжений и постановлений, которые не должны противоречить законам. Не говорю уже о простых чиновниках, которые могут быть экспертами и консультантами и юридически оформлять политическую волю депутатов.
Так, что же должно пониматься чтениями законопроекта и как ими можно пользоваться и в каких случаях.
1-е чтение это заслушивание концепции законопроекта, с которым выступает инициатор. Он же представляет текст законопроекта, который распространяется среди всех депутатов в установленный срок, чтобы он смог прочитать и переварить его. Если закон проходит 1-е чтение, значит признается его важность для страны и общества. Законопроект отправляется в соответствующий комитет для подготовки ко 2-му чтению. В регламенте ЖК установлен срок в 10 дней, чтобы подготовить документ и снова вынести его на обсуждение. Комитет собирает и анализирует все предложения депутатов.
При обсуждении во 2-чтении основным докладчиком выступает председатель ответственного парламентского комитета, который докладывает, какие предложения были внесены и какие отсечены и почему? Всем депутатам снова раздается текст законопроекта, чтобы они видели и контролировали текст. На этом этапе депутаты могут еще предлагать изменения, поправки и дополнения. Их снова собирают и анализируют в ведущем комитете. Если законопроект принят во 2- чтении, это означает, что его должны с учетом высказанных депутатами замечаний подготовить к 3-чтению, т.е. к голосованию в парламенте.
При 3-чтении депутаты снова имеют на руках полный текст законопроекта и могут проголосовать «за» или «против». Нередко бывали случаи, когда законопроект не принимался в 3-чтении, когда казалось победа очень близка. Вносить новые предложения в принимаемый закон запрещено. Депутаты только голосуют, без прений и споров.
Процедура голосования в современных парламентах отделена от процедуры обсуждения законопроектов, где не обязательно наличие всех депутатов. Но на процедуре голосования в 3-м чтении обязаны присутствовать все депутаты. Явку обеспечивают фракции парламента и ответственные за дисциплину должностные лица фракции, избранные из числа депутатов. Их называют «партийными хлыстами». В случае отсутствия депутата ему вменяют большой штраф, который очень больно бьет по бюджету депутатов.
Так , во время своей командировки в Бундестаг мне удалось у немецких депутатов узнать размеры штрафов. Они сказали, что никакой случай не может быть основанием, чтобы депутат мог пропустить голосование. Даже, если он находится на больничном, в командировке или на похоронах. Рассказывали немецкие коллеги, как на принципиальные законы, которые влияют на все общество, больных депутатов привозили даже на носилках. Оклады германских депутатов относительно не высокие в пределах 10 тыс. евро, а за прогул начисляли 600 евро. Если в командировке — 250 евро, если на больничном — 150 евро. Там нет олигархов и базаркомов, которые могли бы плюнуть на эти штрафы, как у нас, но зато очень много представителей среднего класса — адвокатов, ученых и профессиональных политиков.
Сейчас у нас в парламенте к этому никак не могут привыкнуть, что, конечно, печально. Ведь прошло почти 15 лет. Депутаты даже не стремятся понять, что такое чтения законопроекта, что это означает? «Слышат звон, но не знают — откуда он». Но есть в практике работы парламентов случаи, когда законы могут приниматься сразу в трех чтениях. Это когда речь идет о редакционных поправках или мелких законах, которые не оказывают влияния на судьбу страны. Такие законы, например в Швеции, разрешают принимать даже на заседании комитета и они оттуда идут на подпись спикеру, который отредактировав его, со своей резолюцией отправляет премьеру и королю. Монарх ставит свою подпись, чтобы окончательно легализовать закон.
Таким образом, процедура 3-х чтений, дается депутатам для того, чтобы они еще раз подумали над тем, а нужен ли этот закон стране? Принесет ли он пользу? И чтобы обеспечить в государстве создание стабильного и эффективного законодательства.
И еще одно важное правило законодательной деятельности. Законы пишутся для нормальных граждан, а потому они не должны писаться быстро.
Доктор исторических наук, профессор Зайнидин Курманов
Правила комментирования
comments powered by Disqus